Síťová neutralita je základní, ale notoricky známý princip. Znamená, že poskytovatel širokopásmového internetu by neměl blokovat, zpomalovat nebo jinak nespravedlivě diskriminovat žádné webové stránky nebo online služby. Přestože se jedná o jednoduchou myšlenku, ukázalo se, že síťovou neutralitu je obtížné promítnout do politiky USA. Nepohodlně se nachází na křižovatce vysoce technické internetové architektury a stejně složitých zásad správního práva. Dokonce i termín „síťová neutralita“ nevymyslel inženýr, ale právní akademik, a to v roce 2003.
Od zvolení Donalda Trumpa je rétorika kolem blížícího se zániku síťové neutrality zběsilá. Každý krok nově jmenovaného předsedy Federální komise pro komunikace (FCC) Ajita Paie vyvolává sbor obhájců spotřebitelů, kteří naříkají nad smrtí neutrality a „koncem internetu, jak ho známe“. Podniky a spotřebitelé jsou varováni, že republikánští zákonodárci jsou jednotně odhodláni nejen upravit nařízení FCC o otevřeném internetu z roku 2015, ale co nejdříve „zabít“, „zničit“, „demontovat“ nebo „zrušit“ otevřený internet.
V zájmu prozkoumání těchto otázek jsem shromáždil několik nejdůležitějších otázek týkajících se síťové neutrality a nařízení z roku 2015, které zakládá pravidla v zákoně o veřejných službách z 30. let minulého století. Aby bylo jasno, souhlasím s generálním ředitelem společnosti Netflix Reedem Hastingsem, který nedávno uznal, že zásady síťové neutrality byly a budou i nadále přísně prosazovány nikoli regulací, ale mocnými tržními silami. Můj názor je docela jednoduchý: Většina snah o regulaci internetu situaci dlouhodobě zhoršuje – nebo v tomto případě mnohem dříve. V tomto případě je snaha o přeměnu poskytovatelů internetových služeb (ISP) na veřejné služby lékem mnohem horším než samotný problém.
Začněme u klíčových hráčů. Za prvé je to FCC, která spolu s dalšími, někdy konkurenčními agenturami, včetně Federální obchodní komise (FTC), představuje hlavní americké regulační orgány pro používání internetu. Dále je zde prezident, který jmenuje členy komisí, a Kongres, který je výhradně zodpovědný za delegování legislativních pravomocí na tyto komise.
Pak jsou zde podniky v internetovém ekosystému, často nešťastně rozdělené na „okrajové poskytovatele“, jako jsou Google, Facebook a Netflix, a „infrastrukturní“ poskytovatele, včetně inženýrských skupin, poskytovatelů internetových služeb a společností, které podporují páteř internetu. (Stále častěji je toto rozdělení nesmyslné.) A stejně jako v případě jiných otázek i zde existují advokátní skupiny se sídlem ve Washingtonu, které jsou pravidelně citovány v tisku a z nichž mnohé mají silnou pro- nebo protiregulační tendenci.
Dále je důležité porozumět nařízení o otevřeném internetu z roku 2015. Jedná se o předpis FCC, který prosazoval prezident Obama a který založil nová pravidla síťové neutrality na starých zákonech o veřejných službách, jež byly původně sepsány za účelem regulace bývalého telefonního monopolu Bell. Nařízení z roku 2015 se týkalo především radikálního politického posunu od konkurenčních soukromých sítí k veřejně prospěšnému zacházení se širokopásmovým připojením neboli „reklasifikaci“, přičemž pravomoc prosazovat síťovou neutralitu byla pouhým vedlejším efektem.
Na začátku roku 2015 bylo nařízení schváleno, a to stranickým poměrem hlasů 3:2. V roce 2015 bylo toto nařízení schváleno. (Pai byl jedním z komisařů, kteří hlasovali proti. Více o tom později.) V té době obhájci přivítali reklasifikaci jako nezbytný základ pro síťovou neutralitu. Reklasifikace, oddělená od samotných pravidel síťové neutrality, se však méně líbila poskytovatelům širokopásmového připojení, kteří se spolu s předními skupinami internetových inženýrů a společnostmi jako Google a Netflix obávali, že FCC využije široké pravomoci veřejné služby, které si udělila, k regulaci internetu daleko nad rámec prosazování síťové neutrality.
Pokud FCC nebo Kongres reviduje nebo dokonce zruší nařízení o veřejné službě, není to konec síťové neutrality? Ne. zásady otevřeného internetu (jak FCC vždy označovala síťovou neutralitu) dávno předcházejí nařízení z roku 2015. Když soud v roce 2010 rozhodl, že FCC nemá pravomoc je prosazovat, agentura je formalizovala jako pravidla. Tentýž soud však tuto snahu v roce 2014 zamítl a dospěl k závěru, že agentura neidentifikovala zdroj právní autority ze strany Kongresu, což urychlilo vydání nařízení z roku 2015.
Po většinu historie komerčního internetu tedy nikdy neexistovala formální pravidla síťové neutrality. Přesto během deseti let převážně vnitrostranických tahanic FCC pouze jednou identifikovala porušení zásad, které by mohlo být zakázáno jakoukoli verzí jejích pravidel.
To může být z velké části způsobeno tím, že i bez FCC jsou druhy chování, které síťová neutralita zakazuje, pro poskytovatele širokopásmového připojení buď kontraproduktivní, nebo jsou již nezákonné podle zákonů proti hospodářské soutěži, které aktivně prosazuje Federální obchodní komise.
Pokud FTC již byla „policistou na internetu“, proč musí regulovat také FCC? Částečně byl boj o síťovou neutralitu vždy bojem o moc mezi agenturami, kdy FTC a FCC byly každá odhodlána získat novou relevanci ve vznikajícím internetovém ekosystému. Jedním z (možná) nezamýšlených důsledků překlasifikování širokopásmového připojení na veřejnou službu však je, že FCC výslovně odřízla pravomoc FTC, která nemůže dohlížet na veřejné služby. Zrušení reklasifikace, ale zachování pravidel síťové neutrality – opatření, o kterém se nyní uvažuje v FCC a v Kongresu – by obnovilo dohled obou agentur.
Ale internet je „životně důležitá služba“, nebo ne? Proč by neměl být veřejnou službou? Naše širokopásmová infrastruktura se bezpochyby stala pro podniky i spotřebitele klíčovou jako hlavní zdroj hospodářského růstu a produktivity. Právní označení „veřejná služba“ je však více než jen uznání tohoto významu. Ekonomové již více než sto let varují, že zacházení s infrastrukturou jako s kvazi-veřejným monopolem by mělo být považováno pouze za poslední možnost, jak překonat závažná selhání trhu.
To proto, že zacházení jako s veřejnou službou je spojeno s vysokými náklady. Monopolní nebo komunální podnik z definice s nikým nesoutěží, což eliminuje pobídky pro investice, inovace, služby zákazníkům a údržbu. Smutný stav většiny amerických energetických a vodárenských systémů a systémů hromadné dopravy to bolestně ilustruje.
Pro srovnání, soukromí investoři vynaložili za posledních 20 let téměř 1,5 bilionu dolarů na konkurenční kabelové a mobilní širokopásmové sítě a jsou připraveni své úsilí urychlit, pokud se zruší klasifikace veřejných služeb. Ačkoli spotřebitelé ve venkovských a horských oblastech možná ještě nemají k dispozici nejrychlejší rychlosti a v rozporu s tím, co tvrdí zastánci veřejných služeb, zavádění a ceny širokopásmového připojení USA závidí velká část zbytku světa.
Jestliže tedy bude nařízení o veřejných službách zrušeno, jak bude zachována síťová neutralita? Existuje několik možností. FCC by například mohla příkaz z roku 2015 revidovat podle soudního rozhodnutí z roku 2014, které dokonce bývalý předseda FCC Tom Wheeler původně označil za svůj „plán“ – i když tím by se možnost reklasifikace pouze odložila do příští administrativy. Nekonzistentnost by snížila investice podniků, což si nikdo nepřeje.
Lepším řešením by bylo učinit z pravidel síťové neutrality záležitost federálního zákona. A to je přesně to, co republikáni ze Sněmovny reprezentantů a Senátu navrhli na konci roku 2014. Předsedové obchodních výborů Kongresu s dohledem FCC společně předložili návrh zákona, který kodifikoval mnohem přísnější pravidla síťové neutrality dokonce než ta, která FCC schválila ve svém úsilí v roce 2010. Republikánský návrh zákona by například poskytovatelům internetových služeb preventivně zakázal blokovat webové stránky, zpomalovat provoz nebo nabízet upřednostňování obsahu jako placenou službu (tzv. „fast lanes“).
Tento návrh zákona také jasně ukázal, že Kongres nikdy neměl v úmyslu, aby FCC měla možnost libovolně přeměnit širokopásmové připojení na veřejnou službu, a tím ho podrobit regulaci sazeb a dalšímu mikromanagementu. Protože však demokraté očekávali, že ve volbách v roce 2016 získají Bílý dům, neprojevili o návrh zákona žádný zájem, protože si byli jisti, že FCC, které bude předsedat někdo, koho vybere Hillary Clintonová, podpoří nařízení z roku 2015. Dokonce i po Trumpově zvolení dali republikáni najevo, že případný dvoustranný kompromis v této věci je stále na stole.
Poskytovatelé širokopásmových internetových služeb na takový zákon nikdy nepřistoupí, že? Budou. Poskytovatelé internetových služeb jsou z nekonečné nejistoty kolem síťové neutrality stejně nešťastní jako kdokoli jiný a podporují trvalé legislativní řešení. Někteří poskytovatelé sice v minulosti vznesli námitky proti konkrétnímu znění některých pravidel, ale proti síťové neutralitě nic nenamítají. Ve skutečnosti ji praktikovali během téměř dvou desetiletí, kdy FCC neměla žádná pravidla, která by jim to ukládala.
Verizon byl ve skutečnosti jediným poskytovatelem širokopásmového připojení, který napadl verzi pravidel z roku 2010, a to pouze z velmi technických právních důvodů. V probíhajících soudních sporech týkajících se nařízení o veřejných službách z roku 2015 ostatní poskytovatelé internetových služeb napadli podstatu a proces reklasifikace, ale opět nikoliv samotná pravidla.
Verizon, jehož obchodní model se od roku 2010 podstatně změnil, nyní podporuje aspekty nařízení z roku 2015, s nimiž nesouhlasily ani některé skupiny obhájců. A jak Comcast, tak AT&T nadále podléhají mírně odlišným verzím pravidel bez ohledu na to, co se stane s nařízením z roku 2015, protože se k nim zavázaly jako k podmínkám nedávných fúzí.
Tím se dostáváme zpět k prezidentu Trumpovi: Nesliboval snad, že zruší síťovou neutralitu? Ne tak docela. Někteří lidé se chytají jediného tweetu z roku 2014, tedy ještě předtím, než se Trump stal kandidátem, v němž označil síťovou neutralitu za „uchopení moci shora“ prezidentem Obamou. Tento komentář (jeho jediný, o kterém vím, že se týká tohoto tématu) přišel den po požadavku Bílého domu, který vedl k překlasifikování v roce 2015 – skutečnému zdroji Trumpových námitek. Od té doby nic neřekl.
V nejlepším případě je Trumpův postoj k síťové neutralitě (a zájem o ni) nejasný. A jelikož nyní jmenoval Pai novým předsedou FCC, má Trump jen malý přímý vliv na Komisi, která ze zákona funguje jako nezávislý odborný orgán. Pai, který se FCC věnuje většinu svého profesního života, již pracuje na zlepšení transparentnosti a předvídatelnosti agentury.
Předseda Pai je však „nepřítelem“ síťové neutrality, nebo ne? Pai se důrazně ohradil proti překlasifikování internetu na veřejnou službu, ale vždy byl zastáncem zásad síťové neutrality. Předtím, než se stal předsedou, i poté, co se jím stal, Pai opakovaně sliboval, že bude chránit základní myšlenky síťové neutrality, včetně, jak je sám popisuje, „svobody přístupu k zákonnému obsahu, svobody používání aplikací, svobody připojování osobních zařízení k síti a svobody získávání informací o plánu služeb.“
Často citovaný Paiův slib z roku 2016, že se zastaralými předpisy FCC zatočí jako s „plečkou“, nemá se síťovou neutralitou nic společného a ve skutečnosti odráží několik exekutivních příkazů vydaných prezidenty Obamou a Clintonem, které ukládají vedoucím agentur vyřadit zastaralé federální předpisy, které zůstávají v platnosti.
Pai sice hlasoval proti nařízení z roku 2015, ale jeho disent byl téměř celý věnován právním a ekonomickým rizikům reklasifikace veřejných služeb a také neregulérnímu postupu, kterým agentura nahradila původní Wheelerův „plán“ plánem Bílého domu.
Nezakládají se snad okrajoví poskytovatelé jako Google a Netflix, stejně jako začínající firmy, na síťové neutralitě? Zastánci rozšířené veřejnoprávní regulace poskytovatelů širokopásmového připojení se zabývají vymýšlením nejhorších scénářů pro jakoukoli změnu nařízení z roku 2015 a trvají například na tom, že poskytovatelé internetových služeb okamžitě začnou účtovat poskytovatelům obsahu, jako jsou Google a Netflix, zvláštní poplatky za doručování informací svým předplatitelům a jinak zničí rovné podmínky, za kterých mohou spotřebitelé přistupovat k internetovým službám.
Tyto předpovědi však záměrně ignorují technické, obchodní a právní skutečnosti, které činí takové poplatky nepravděpodobnými, ne-li nemožnými. Za prvé, za posledních dvacet let, během nichž nebyla zavedena žádná pravidla síťové neutrality, poskytovatelé internetových služeb nikdy nenašli obchodní důvody pro stlačování otevřeného internetu. Částečně je to důsledek silného konkurenčního tlaku mezi poskytovateli mobilních služeb a stále více i mezi poskytovateli mobilních a kabelových internetových služeb. V oblasti širokopásmového připojení jsou to poskytovatelé obsahu, kteří mají páky na poskytovatele internetového připojení, a ne naopak, jak nedávno připustil Netflix, když smetl ze stolu obavy z jakéhokoli „oslabení“ pravidel síťové neutrality.
To je možná důvod, proč ani Google, ani Netflix nepovažovali změnu klasifikace veřejné služby za dobrý nápad. Bývalý generální ředitel společnosti Google Eric Schmidt se tehdy postavil proti ní s tím, že se obává, že reklasifikace znamená „začít regulovat strašně moc věcí na internetu“, což je obava, kterou sdílí i Internet Society a další nestranické technické skupiny. Společnost Netflix, která si uvědomovala, že regulace veřejných služeb pro širokopásmové připojení by se jednoho dne mohla rozšířit i na její vlastní neutrální chování, po přijetí nařízení z roku 2015 přehodnotila své vlastní prosazování.
Často nepochopeným bodem je, že zásah společnosti Netflix v pozdní fázi boje o nařízení z roku 2015 nebyl o tom, aby se vyhnula budoucím poplatkům za doručování svého obsahu na poslední míli. Společnost místo toho požádala FCC, aby nařídila bezplatné propojení pro své velkoobchodní partnery a vlastní sítě pro doručování obsahu zabudované v zařízeních poskytovatelů internetových služeb – což společnost zmatečně nazvala „silnou“ síťovou neutralitou.
Přes tvrzení, že provoz Netflixu byl poskytovateli internetových služeb „škrcen“, se ukázalo, že zpomalení provozu Netflixu v roce 2014 (které získalo mimořádnou pozornost po slavném výroku komika Johna Olivera na toto téma) zavinil jeden z vlastních poskytovatelů tranzitu Netflixu. Poskytovatel tranzitu měl překročenou kapacitu a ve špičkách omezil služby pro velkoobchodní zákazníky, jako je Netflix, aniž by o tom kohokoli informoval. Netflix ve skutečnosti platí za propojení nižší než tržní sazby – náklady jsou tak malé, že se ani neobjevují ve finančních výkazech.
FCC ve svém nařízení z roku 2015 odmítla rozšířit „neutralitu“ na jádro sítě a Netflix rychle ztratil o debatu zájem.
Měli by podnikatelé zasáhnout, aby zachovali síťovou neutralitu? Druh plného odporu, k němuž nyní vyzývají zastánci veřejných služeb v obnoveném boji o neutralitu sítě, by byl hluboce zavádějící a kontraproduktivní, zejména pokud by byl namířen proti FCC a předsedovi Paiovi. Jak již bylo uvedeno, agentura zakládá svá regulační rozhodnutí na skutečné ekonomické a technické analýze, a nikoli na obhajobě, ať už je jakkoli oduševnělá. Je pravda, že tomu tak nebylo vždy, zejména v posledních několika letech, ale Pai se zavázal obnovit neutralitu vlastní komise.
Co však mohou a měli by podnikatelé v internetovém ekosystému i mimo něj udělat, je povzbudit Kongres, aby jednal jednou provždy a chránil otevřený internet a zároveň zachoval investiční prostředí nezbytné pro další rozšiřování a zlepšování širokopásmového připojení. Těžko si lze představit, že by někdo nesouhlasil s tímto cílem nebo s trvalým řešením problému, který již příliš dlouho trápí jak regulační orgány, tak průmysl.
Kongres a FCC již pracují na stanovení nejúčinnějších kroků jak ke zrušení reklasifikace veřejné služby, tak k tomu, aby zásady síťové neutrality jednou provždy získaly pevný právní základ. Sledujte kroky FCC a revidované právní předpisy, které by to učinily někdy v příštích měsících.