Minderheden zijn alle nationale culturele, etnische, religieuze en taalkundige minderheden waarvan de minderheidsstatus is erkend door nationale wetgeving of door internationaal bindende verklaringen, alsmede minderheden die zichzelf als zodanig definiëren en organiseren.

Minderhedenrechten zijn gebaseerd op de erkenning dat minderheden zich in een kwetsbare positie bevinden ten opzichte van andere groepen in de samenleving, namelijk de meerderheidsbevolking, en hebben ten doel leden van een minderheidsgroep te beschermen tegen discriminatie, assimilatie, vervolging, vijandigheid of geweld, als gevolg van hun status. Benadrukt moet worden dat minderheidsrechten geen privileges vormen, maar dienen om leden van verschillende gemeenschappen gelijk respect te garanderen. Deze rechten dienen om kwetsbare groepen tegemoet te komen en alle leden van de samenleving een minimumniveau van gelijkheid te brengen bij de uitoefening van hun mensenrechten en fundamentele rechten.

De Europese geschiedenis heeft aangetoond dat de bescherming van nationale minderheden essentieel is voor stabiliteit, democratische veiligheid en vrede op dit continent. Een pluralistische en waarlijk democratische samenleving dient niet alleen de etnische, culturele, linguïstische en religieuze identiteit van eenieder die tot een nationale minderheid behoort te eerbiedigen, maar ook passende voorwaarden te scheppen die hen in staat stellen deze identiteit tot uitdrukking te brengen, te bewaren en te ontwikkelen. Het scheppen van een klimaat van verdraagzaamheid en dialoog is noodzakelijk om de culturele verscheidenheid in staat te stellen voor elke samenleving een bron en een factor te zijn, niet van verdeeldheid, maar van verrijking.

Minderheden vereisen speciale maatregelen om ervoor te zorgen dat zij dezelfde rechten genieten als de rest van de bevolking. De rechten van minderheden zijn er dus op gericht alle leden van de samenleving op evenwichtige wijze van hun mensenrechten te laten genieten. Met andere woorden, het doel ervan is ervoor te zorgen dat personen die tot een nationale minderheid behoren daadwerkelijk dezelfde rechten genieten als personen die tot de meerderheid behoren. In dit verband is de bevordering van gelijke kansen op alle niveaus voor personen die tot een nationale minderheid behoren van bijzonder belang, aangezien dit gemeenschappen mondiger maakt en de uitoefening van individuele vrijheden bevordert.

Centraal voor de rechten van minderheden staan de bevordering en bescherming van hun identiteit. Bevordering en bescherming van hun identiteit voorkomt gedwongen assimilatie en het verlies van culturen, godsdiensten en talen – de basis van de rijkdom van de wereld en derhalve deel van haar erfgoed. Non-assimilatie vereist dat diversiteit en meervoudige identiteiten niet alleen worden getolereerd, maar ook beschermd en gerespecteerd. De rechten van minderheden houden in dat onderscheidende identiteiten moeten worden geëerbiedigd en dat een gedifferentieerde behandeling van groepen of personen die tot dergelijke groepen behoren, geen discriminerende praktijken en discriminerend beleid mag verhullen. Daarom zijn positieve maatregelen vereist om de culturele, godsdienstige en taalkundige verscheidenheid te eerbiedigen en te erkennen dat minderheden door deze verscheidenheid de samenleving verrijken.

De deelneming van personen die tot minderheden behoren aan het openbare leven en aan alle aspecten van het politieke, economische, sociale en culturele leven van het land waar zij wonen, is in feite van essentieel belang voor het behoud van hun identiteit en de bestrijding van sociale uitsluiting. Er zijn mechanismen nodig om ervoor te zorgen dat de diversiteit van de samenleving met betrekking tot minderheidsgroepen tot uiting komt in de overheidsinstellingen, zoals de nationale parlementen, de overheidsdiensten, met inbegrip van de politie en de rechterlijke macht, en dat personen die tot minderheden behoren op passende wijze worden vertegenwoordigd, geraadpleegd en een stem krijgen in besluiten die hen of de gebieden en regio’s waar zij wonen, aangaan. Participatie moet zinvol zijn en niet louter symbolisch, en moet bijvoorbeeld inhouden dat minderheden over het algemeen ondervertegenwoordigd zijn en dat met hun problemen wellicht niet voldoende rekening wordt gehouden. De deelneming van vrouwen die tot minderheden behoren is van bijzonder belang.

De bescherming van de rechten van minderheden is een oefening in verdraagzaamheid en interculturele dialoog. Door het aanmoedigen van wederzijds respect en begrip moeten de verschillende groepen waaruit een samenleving bestaat, zich voor elkaar kunnen inzetten en met elkaar kunnen samenwerken, met behoud van hun eigen identiteit. De basiselementen die nodig zijn voor de verwezenlijking van dit doel zijn de bevordering van de kennis van de cultuur, de geschiedenis, de taal en de godsdienst van minderheden in een intercultureel perspectief. Met andere woorden, de bescherming van de rechten van minderheden kan een inclusieve, vreedzame en samenhangende samenleving bevorderen, met respect voor verscheidenheid.

Interetnische spanningen, verdeeldheid en uitsluiting die onopgelost blijven, kunnen gemakkelijk een bron van instabiliteit en conflict worden. Een doeltreffende aanpak van de betrekkingen tussen minderheden en meerderheden in de nasleep van etnische conflicten is van cruciaal belang voor het bereiken van een duurzame vrede. In dit verband is de bescherming van nationale minderheden niet alleen van fundamenteel belang om de sociale cohesie in diverse samenlevingen te versterken, maar ook van essentieel belang om democratische veiligheid, duurzame ontwikkeling en vrede te bewerkstelligen in een context van instabiliteit.

• Welke documenten en instellingen zijn van belang?

Verenigde Naties

De bescherming van nationale minderheden en de rechten en vrijheden van leden van minderheden maken alle deel uit van de internationale bescherming van de mensenrechten. De beschouwing van het wetgevend kader als basis voor de totstandbrenging van positieve regelingen in ondertekenende staten moet beginnen met het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Het Verdrag is het enige mondiale verdrag dat een bepaling bevat (art. 27) die specifiek verwijst naar de rechten van minderheden.

Artikel 27
In de Staten waar etnische, godsdienstige of taalkundige minderheden bestaan, zal aan personen, tot zodanige minderheden behorende, niet het recht ontzegd worden, in gemeenschap met de andere leden van hun groep, hun eigen cultuur te genieten, hun eigen godsdienst te belijden en te belijden, of hun eigen taal te gebruiken.

Accepteren en eerbiedigen dat het ideaal van een vrij mens die alle burgerlijke en politieke vrijheden bezit, slechts kan worden verwezenlijkt indien alle voorwaarden aanwezig zijn die eenieder in staat stellen zijn burgerlijke en politieke rechten te genieten.

De Verklaring van de Verenigde Naties inzake de rechten van minderheden verlangt van staten dat zij het bestaan en de identiteit van minderheden beschermen. Ook worden staten opgeroepen de bevordering van nationale of etnische, culturele, religieuze en linguïstische identiteiten aan te moedigen. Krachtens artikel 2, lid 1, van deze verklaring hebben minderheden het recht hun godsdienst te belijden, van hun cultuur te genieten en hun eigen taal te gebruiken, zowel in het openbaar als in de privésfeer, zonder enige vorm van discriminatie. Artikel 3 van deze verklaring garandeert personen die tot minderheden behoren het recht hun rechten individueel en in gemeenschap met anderen uit te oefenen zonder discriminatie. Zij werd aangenomen bij resolutie 47/135 van de Algemene Vergadering van 18 december 1992.

Gebaseerd op de universaliteit van de mensenrechten en het fundamentele beginsel van gelijkheid en non-discriminatie, streeft de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten van de VN ernaar de mensenrechten van allen, overal, te bevorderen en te beschermen. De bevordering en bescherming van de rechten van personen die tot minderheden behoren, is derhalve een integrale verantwoordelijkheid en een belangrijke prioriteit van de Hoge Commissaris, met inbegrip van de veldvertegenwoordigingen. Meer in het bijzonder wordt de Hoge Commissaris opgeroepen de uitvoering van de in de Minderhedenverklaring vervatte beginselen te bevorderen en daartoe een dialoog met de betrokken regeringen aan te gaan.

Raad van Europa

De status van rechten van nationale minderheden werd toegekend door het Protocol nr. 12 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.

Artikel 1
Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Niemand mag door enig openbaar gezag worden gediscrimineerd op grond van de in lid 1 genoemde gronden.

Het Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden van 1992 voorziet in mechanismen en instrumenten met betrekking tot de bescherming van de rechten van nationale minderheden. Het Handvest is gericht op concrete mechanismen voor de bescherming van regionale of minderheidstalen op het gebied van onderwijs, voorlichting van het publiek, culturele activiteiten, het economische en sociale leven, straf- en civielrechtelijke zaken wanneer het gerechtvaardigd is dat de minderheidstaal officieel wordt gebruikt, bij de werkzaamheden van plaatselijke en centrale overheden.

Twee jaar later, in 1994, keurde het Comité van Ministers van de Raad van Europa het Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden (FCNM) goed, waarmee duidelijke normen werden ingevoerd voor de bescherming van nationale minderheden binnen de waarden van interculturalisme, waarbij met name de kwestie van meertaligheid in het gebruik van de regionale of minderheidstaal in zowel het privé-leven als het openbare leven werd benadrukt als een inherent recht dat in het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten wordt genoemd.

Artikel 14

Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, wordt verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

DeFCNM is het eerste internationaal-juridisch bindende document op het gebied van de bescherming van nationale minderheden, dat in de jaren ’90 is aangenomen, toen een groot aantal landen te maken kreeg met overgangsveranderingen, met als doel normen voor minderheden te creëren om vrede en stabiliteit te bereiken. Het is een van de belangrijkste documenten op het gebied van de rechten van minderheden: recht op behoud van eigen cultuur, traditie, taal, godsdienst en gewoonten, recht op onderwijs in de moedertaal, recht op toegang tot de media, recht om deel te nemen aan het economische, openbare en politieke leven en op communicatie met de autochtone bevolking.

Tot op heden hebben 39 van de 47 leden van de Raad van Europa het FCNM geratificeerd, waaronder de meeste landen van de Westelijke Balkan. Vermeldenswaard is dat de staten aldus de verantwoordelijkheid op zich hebben genomen om de voorschriften uit te voeren die worden genoemd in het Kaderverdrag en andere documenten van internationaal recht die betrekking hebben op de rechten van nationale minderheden die zij hebben bekrachtigd.

Door de invoering van internationale normen voor de rechten van nationale minderheden heeft het Kaderverdrag alle drie generaties rechten van minderheden in zijn voorschriften opgenomen: het recht om vrijelijk te verklaren tot een nationale minderheid te behoren en gelijkheid voor de wet zonder discriminatie, het recht om de eigen taal, godsdienst en traditie te behouden, alsmede het recht om deel te nemen aan het culturele, economische, politieke en openbare leven. Het is belangrijk te benadrukken dat het Kaderverdrag de basis heeft gelegd voor de ontwikkeling van de nieuwste, derde generatie rechten, die de deelneming van minderheden aan het besluitvormingsproces verzekert.

Op de tenuitvoerlegging van het Kaderverdrag, in de eerste plaats de verenigbaarheid met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, wordt intensief toezicht gehouden door de Raad van Europa.

Er is een raadgevend comité, bestaande uit 18 onafhankelijke deskundigen, opgericht om toezicht te houden op de tenuitvoerlegging van het FCNM. Het Comité werkt samen en deelt ervaringen met de instanties die zich met soortgelijke kwesties bezighouden, zoals de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI), de Commissie van Venetië, de Commissaris voor de Rechten van de Mens en andere internationale organisaties.

Het is belangrijk dat het Kaderverdrag, ondanks het feit dat het soms een ”zacht” instrument wordt genoemd vanwege het ontbreken van een stevig mechanisme om de tenuitvoerlegging te controleren, een instrument is geworden om discriminatie te bestrijden, aangezien bijna alle landen passende regelgeving hebben ontwikkeld ter bestrijding van alle vormen van discriminatie.

Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa

De Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden van de OVSE (HCNM) wordt bij een situatie betrokken als er naar zijn oordeel spanningen zijn waarbij nationale minderheden betrokken zijn die tot een conflict zouden kunnen uitgroeien. De Hoge Commissaris richt zich op de kortetermijnveroorzakers van interetnische spanningen of conflicten en op structurele problemen op de lange termijn. Indien een deelnemende staat zijn politieke verbintenissen of internationale normen niet nakomt, zal de Hoge Commissaris bijstand verlenen door analyses en aanbevelingen te verstrekken. Op basis van de opgedane ervaring publiceert de HCNM thematische aanbevelingen en richtsnoeren die advies geven over gemeenschappelijke uitdagingen en beste praktijken.

De richtsnoeren van Ljubljana over de integratie van diverse samenlevingen van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) gaan verder dan steun voor de erkenning van de cultuur, de identiteit en de politieke belangen van minderheden en bevelen staten bovendien aan ervoor te zorgen dat communicatie en interactie over etnische scheidslijnen heen tot stand worden gebracht. In deze richtsnoeren wordt gesuggereerd dat nationale minderheden niet alleen het wettelijke recht moeten hebben om daadwerkelijk deel te nemen aan het algemene bestuur van de Staat, maar dat zij ook moeten worden aangemoedigd om dat te doen.

De richtsnoeren voor de reglementering van politieke partijen zijn samen met de interpretatieve nota’s opgesteld door het panel van deskundigen inzake politieke partijen van het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), in overleg met de Europese Commissie voor Democratie door Recht (de Commissie van Venetië) van de Raad van Europa. Het beoogt een overzicht te geven van vraagstukken betreffende de ontwikkeling en goedkeuring van wetgeving voor politieke partijen in democratieën.

Goed en democratisch bestuur dient de behoeften en belangen van de gehele bevolking van een staat. Hoewel democratie inhoudt dat de politieke besluitvorming bij meerderheid geschiedt, houdt zij ook waarborgen in tegen misbruik van de macht van de meerderheid. Dit wordt bereikt door de bescherming en de deelneming van minderheden te waarborgen en door inclusieve bestuursprocessen te vergemakkelijken waarbij alle leden van de bevolking betrokken zijn.

Politieke partijen zijn een collectief platform voor de uitdrukking van de fundamentele rechten van het individu op vereniging en meningsuiting en zijn door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens erkend als integrale actoren in het democratisch proces. Voorts zijn zij het meest gebruikte middel voor politieke participatie en de uitoefening van aanverwante rechten. Partijen zijn van fundamenteel belang voor een pluralistische politieke samenleving en spelen een actieve rol bij het waarborgen van goed geïnformeerde en participatieve kiezers. Bovendien fungeren partijen vaak als brug tussen de uitvoerende en de wetgevende macht en kunnen zij dienen om de wetgevende agenda binnen een regeringsstelsel effectief te prioriteren.

Beide eerder genoemde richtlijnen erkennen en benadrukken het uitzonderlijke belang van politieke partijen bij de implementatie van minderheidsrechten en hun sociale integratie wat betreft de cruciale rol die zij spelen als politieke actoren in de publieke sfeer.

Het verbod op discriminatie en de bevordering van daadwerkelijke gelijkheid zijn beginselen die zijn neergelegd in internationale mensenrechteninstrumenten op zowel universeel als regionaal niveau.

Volwaardig lidmaatschap van de samenleving, gelijke kansen en gelijke behandeling voor iedereen, ook bij de toegang tot openbare goederen en diensten, moeten de leidende beginselen zijn bij de ontwikkeling van integratiebeleid. Dit betekent dat staten pro-actief diversiteit moeten bevorderen en de voorwaarden moeten scheppen waaronder iedereen zich als volwaardig lid van die samenleving kan voelen en gedragen. Het gevoel deel uit te maken van een gemeenschappelijke samenleving impliceert dat, wanneer de juiste omstandigheden aanwezig zijn, individuen, ongeacht hun identiteit, niet alleen de wetgeving en de rechten van anderen dienen te respecteren, maar ook een zelfgekozen isolement dienen te vermijden en ten volle gebruik dienen te maken van hun mogelijkheden om aanspraken te kanaliseren via de legitieme instrumenten die de autoriteiten ter beschikking stellen.

Internationale normen erkennen de belangrijke rol van politieke partijen bij de bevordering van verdraagzaamheid, culturele verscheidenheid en de oplossing van vraagstukken die verband houden met minderheden. Politici spelen een essentiële rol in de integratieprocessen, zowel als wetgevers en als besluitvormers, door het politieke discours vorm te geven en bij te dragen tot het algemene sociale klimaat, ook wat de betrekkingen tussen de gemeenschappen betreft.

Politieke partijen en actoren, ongeacht hun politieke en ideologische achtergrond, zijn gebonden aan hetzelfde verbod op discriminatie als de rest van de samenleving. Hoewel de vrijheid van meningsuiting van politieke partijen en gekozen vertegenwoordigers bij de uitoefening van hun ambt in het bijzonder wordt beschermd vanwege hun centrale maatschappelijke en democratische rol, geldt het verbod op het aanzetten tot raciale, etnische of religieuze haat ook voor hen. Bovendien moeten politici, zelfs binnen de ruime grenzen van hun vrijheid van meningsuiting, zich bewust zijn van de gevolgen – zowel positieve als negatieve – die hun gedrag kan hebben voor het heersende klimaat van verdraagzaamheid in de samenleving. Indien politieke partijen en vertegenwoordigers een respectvolle dialoog aangaan en een duidelijk standpunt innemen tegen het aanzetten tot haat, zal het politieke klimaat bevorderlijker worden voor de integratie van de samenleving. Partijstelsels moeten daarom pluralistisch zijn, vrije concurrentie tussen alle delen van de samenleving aanmoedigen en inclusief zijn over etnische scheidslijnen heen.

Minderheidsrechten: International Standards and Guidance for Implementation, Verenigde Naties, Bureau van de Hoge Commissaris, Ney York en Genève 2010

A Guidebook for Professionals working with communities in Kosovo. Europees Centrum voor minderhedenvraagstukken Kosovo. 2013, p. 172.

https://www.coe.int/en/web/minorities/text-of-the-convention

Minderheidsrechten: International Standards and Guidance for Implementation, United Nations, Office of the High Commissioner, Ney York and Geneva 2010

Human Rights Law Review, Ringelheim .J., vol. 10, Issue 1, 2010, Oxford University Press

http://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/ccpr.aspx

http://www.equalrightstrust.org/content/united-nations-declaration-rights-minorities

Promoting and Protecting Minority Rights: A Guide for Advocates, Verenigde Naties, Bureau van de Hoge Commissaris, Genève en New York, 2012

http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_ENG.pdf

Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden en toelichtend rapport, Raad van Europa, Straatsburg, 1995

Milena Klajner. Raadgevend Comité voor het Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden, Zagreb. The Influence of the Framework Convention for the Protection of National Minorities on Minority Rights Implementation: Thirteen Years after its Coming into Force

https://www.osce.org/hcnm

https://www.osce.org/hcnm/ljubljana-guidelines

The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies & Explanatory Note, OVSE/HCNM, 2012

Richtsnoeren inzake de reglementering van politieke partijen, OVSE/ODIHR en Commissie van Venetië, 2010