Netneutraliteit is een basisprincipe, dat echter nogal wazig is. Het houdt in dat een breedbandinternetprovider geen websites of onlinediensten mag blokkeren, vertragen of anderszins oneerlijk discrimineren. Hoewel het een eenvoudig idee is, blijkt netneutraliteit moeilijk te vertalen naar Amerikaans beleid. Het zit ongemakkelijk op het kruispunt van zeer technische internetarchitectuur en even complexe principes van administratief recht. Zelfs de term “netneutraliteit” werd niet bedacht door een ingenieur, maar door een juridische academicus, in 2003.

Sinds de verkiezing van Donald Trump is de retoriek rond de dreigende ondergang van netneutraliteit uitzinnig geweest. Elke stap van de nieuw benoemde voorzitter van de Federal Communications Commission (FCC) Ajit Pai genereert een koor van consumentenvoorstanders die klagen over de dood van neutraliteit en het “einde van het internet zoals we het kennen.” Bedrijven en consumenten worden gewaarschuwd dat Republikeinse wetgevers verenigd zijn in hun vastberadenheid om niet alleen de Open Internet Order 2015 van de FCC te wijzigen, maar om het open internet zo snel mogelijk te “doden”, “vernietigen”, “ontmantelen” of “afschaffen”.

In het belang van het verkennen van deze kwesties, heb ik een aantal van de belangrijkste vragen over netneutraliteit en de order van 2015 verzameld, die de regels grondde in de openbare nutswet uit het 1930-tijdperk. Om duidelijk te zijn, ik ben het eens met Netflix CEO Reed Hastings, die onlangs erkende dat netneutraliteitsbeginselen strikt zijn en zullen blijven worden afgedwongen, niet door regelgeving maar door krachtige marktkrachten. Mijn standpunt is vrij eenvoudig: De meeste pogingen om het internet te reguleren maken de dingen op de lange termijn erger – of, in dit geval, veel eerder. Hier is de poging om Internet Service Providers (ISP’s) om te vormen tot nutsbedrijven een remedie die veel erger is dan het probleem.

Laten we beginnen met de belangrijkste spelers. Ten eerste is er de FCC, die samen met andere, soms rivaliserende, agentschappen, waaronder de Federal Trade Commission (FTC), de belangrijkste Amerikaanse regelgevende instanties voor internetgebruik vertegenwoordigt. Er is de president, die de leden van de commissies benoemt, en het Congres, dat als enige verantwoordelijk is voor het delegeren van wetgevende bevoegdheden aan hen.

Dan zijn er de bedrijven in het internet-ecosysteem, vaak nutteloos verdeeld in “edge providers”, zoals Google, Facebook en Netflix, en “infrastructuur” providers, waaronder engineering groepen, ISP’s, en bedrijven die de ruggengraat van het internet ondersteunen. (In toenemende mate is het onderscheid zinloos.) En, net als bij andere kwesties, zijn er in D.C. gevestigde belangengroepen, die regelmatig in de pers worden geciteerd, waarvan velen met sterke pro- of anti-regelgevende vooroordelen.

Volgende, het is belangrijk om de 2015 Open Internet Order te begrijpen. Dit is een FCC-regel, bepleit door president Obama, die nieuwe netneutraliteitsregels baseert op oude wetten voor openbare voorzieningen die oorspronkelijk zijn geschreven om het voormalige Bell-telefoonmonopolie te reguleren. De 2015-order behandelde voornamelijk een radicale beleidsverschuiving van concurrerende particuliere netwerken naar openbare nutsbehandeling voor breedband, of “herclassificatie”, waarbij de bevoegdheid om netneutraliteit af te dwingen slechts een neveneffect was.

De order werd begin 2015 aangenomen door een partijlijnstem van 3-2. (Pai was een van de commissarissen die tegen stemde. Daarover later meer.) Destijds begroetten voorstanders herindeling als een noodzakelijke basis voor netneutraliteit. Maar herindeling, los van de netneutraliteitsregels zelf, was minder populair bij breedbandproviders, die, samen met toonaangevende internetengineeringgroepen en bedrijven zoals Google en Netflix, bezorgd waren dat de FCC de brede openbare nutsbevoegdheden zou gebruiken die het zichzelf had toegekend om het internet te reguleren tot ver buiten de handhaving van netneutraliteit.

Als de FCC of het Congres de openbare nutsorde herziet of zelfs terugdraait, is dat dan niet het einde van netneutraliteit? Nee. De Open Internet-principes (zoals de FCC netneutraliteit altijd heeft genoemd) dateren al van lang voor de 2015 Order. Toen een rechtbank in 2010 oordeelde dat de FCC niet bevoegd was om ze af te dwingen, formaliseerde het agentschap ze als regels. Dezelfde rechtbank verwierp die poging in 2014 echter, met de conclusie dat het agentschap er niet in was geslaagd een bron van wettelijke autoriteit van het Congres aan te wijzen, waardoor de 2015 Order werd geprecipiteerd.

Tus voor het grootste deel van de geschiedenis van het commerciële internet zijn er nooit formele netneutraliteitsregels geweest. Toch heeft de FCC tijdens een decennium van grotendeels binnen-de-Beltway gekibbel slechts één keer een schending van de principes vastgesteld die door een versie van haar regels had kunnen worden verboden.

Dat kan voor een groot deel zijn omdat, zelfs zonder de FCC, het soort gedrag dat netneutraliteit verbiedt, ofwel contraproductief is voor breedbandaanbieders om zich ermee bezig te houden, of al illegaal is onder anticoncurrentiewetten die actief worden gehandhaafd door de Federal Trade Commission.

Als de FTC al de “agent op de beat” van het internet was, waarom moet de FCC dan ook reguleren? Voor een deel is de strijd om netneutraliteit altijd een machtsstrijd tussen instanties geweest, waarbij de FTC en de FCC elk vastbesloten waren om een nieuwe relevantie te krijgen in het opkomende internetecosysteem. Een (misschien) onbedoeld gevolg van de herclassificatie van breedband als openbaar nutsbedrijf is echter dat de FCC de jurisdictie van de FTC, die geen toezicht kan houden op nutsbedrijven, expliciet heeft afgesneden. Door de herindeling ongedaan te maken, maar de netneutraliteitsregels te behouden – een actie die nu bij de FCC en in het Congres wordt overwogen – zou het toezicht op beide agentschappen worden hersteld.

Maar het internet is toch een “vitale dienst”, nietwaar? Waarom zou het geen nutsvoorziening zijn? Zonder twijfel is onze breedbandinfrastructuur van cruciaal belang geworden voor zowel bedrijven als consumenten als een belangrijke bron van economische groei en productiviteit. Maar de wettelijke aanduiding van een “openbaar nutsbedrijf” is meer dan alleen een erkenning van dat belang. Al meer dan een eeuw waarschuwen economen ervoor dat de behandeling van infrastructuur als een quasi-openbaar monopolie alleen moet worden beschouwd als een laatste redmiddel om ernstige tekortkomingen van de markt te overwinnen.

Dat komt omdat de behandeling als nutsbedrijf hoge kosten met zich meebrengt. Een monopolie of gemeentelijk nutsbedrijf, per definitie, concurreert met niemand, waardoor stimulansen voor investeringen, innovatie, klantenservice en onderhoud wegvallen. De trieste staat van de meeste Amerikaanse stroom-, water- en openbaarvervoerssystemen illustreert dat punt pijnlijk.

Ter vergelijking: particuliere investeerders hebben de afgelopen 20 jaar bijna $ 1,5 biljoen uitgegeven aan concurrerende bekabelde en mobiele breedbandnetwerken, en zijn klaar om hun inspanningen te versnellen als de nutsclassificatie ongedaan wordt gemaakt. Hoewel consumenten op het platteland en in bergachtige gebieden misschien nog niet de hoogste snelheden hebben, en in tegenstelling tot wat voorstanders van nutsbedrijven beweren, is de uitrol en prijsstelling van breedband in de VS de afgunst van een groot deel van de rest van de wereld.

Dus als de openbare nutsorde wordt teruggedraaid, hoe zal netneutraliteit dan worden behouden? Er zijn verschillende opties. De FCC zou bijvoorbeeld de bestelling van 2015 kunnen herzien volgens de lijnen van een rechterlijke uitspraak van 2014 waarnaar zelfs voormalig FCC-voorzitter Tom Wheeler aanvankelijk verwees als zijn “routekaart” – hoewel dat de mogelijkheid van herindeling alleen zou uitstellen tot de volgende regering. Inconsistentie zou bedrijfsinvesteringen onderdrukken, wat niemand wil.

De betere oplossing zou zijn om de netneutraliteitsregels een zaak van federale wetgeving te maken. En dat is precies wat de Republikeinen van het Huis en de Senaat eind 2014 voorstelden. De voorzitters van de handelscommissies van het congres, met toezicht op de FCC, introduceerden gezamenlijk een wetsvoorstel dat veel sterkere netneutraliteitsregels codificeerde, zelfs dan die welke de FCC goedkeurde in haar poging van 2010. Het Republikeinse wetsvoorstel zou ISP’s bijvoorbeeld preventief hebben verboden om websites te blokkeren, verkeer te vertragen of prioritering aan te bieden voor inhoud als een betaalde dienst (zogenaamde “fast lanes”).

Dit wetsvoorstel maakte ook duidelijk dat het Congres nooit de bedoeling heeft gehad dat de FCC de discretionaire bevoegdheid zou hebben om breedband naar believen om te vormen tot een openbaar nutsbedrijf, en het daarbij te onderwerpen aan tariefregulering en ander micromanagement. Maar omdat de Democraten verwachtten het Witte Huis in de verkiezingen van 2016 te winnen, toonden zij geen belangstelling voor het wetsvoorstel, in het vertrouwen dat een FCC onder voorzitterschap van iemand die Hillary Clinton had uitgekozen, de 2015 Order zou steunen. Zelfs sinds de verkiezing van Trump hebben de Republikeinen duidelijk gemaakt dat een potentieel tweepartijencompromis over deze kwestie nog steeds op tafel ligt.

Breedband-ISP’s zullen nooit akkoord gaan met een dergelijke wet, zullen ze? Dat zullen ze wel. ISP’s zijn net zo ongelukkig over de eindeloze onzekerheid rond netneutraliteit als iedereen, en steunen een permanente wetgevende oplossing. Hoewel sommige providers in het verleden bezwaar hebben gemaakt tegen de specifieke formulering van sommige regels, hebben ze geen bezwaar tegen netneutraliteit. Sterker nog, ze beoefenden het gedurende bijna twee decennia toen de FCC geen regels had die hen daartoe verplichtten.

Verizon was eigenlijk de enige breedbandprovider die de 2010-versie van de regels aanvocht, en dan alleen op zeer technische juridische gronden. In lopende rechtszaken over de 2015 Public Utility Order, hebben andere ISP’s de inhoud en het proces van herindeling aangevochten, maar, nogmaals, niet de regels zelf.

Verizon, waarvan het bedrijfsmodel sinds 2010 aanzienlijk is veranderd, ondersteunt nu aspecten van de 2015 Order waarmee zelfs sommige van de belangengroepen het oneens waren. En zowel Comcast als AT&T blijven onderworpen aan enigszins verschillende versies van de regels, ongeacht wat er met de 2015 Order gebeurt, nadat ze zich ertoe hebben verbonden als voorwaarden voor recente fusies.

Dit brengt ons terug naar president Trump: Heeft hij niet beloofd om netneutraliteit te beëindigen? Niet helemaal. Sommige mensen grijpen naar een enkele tweet uit 2014, nog voordat Trump een kandidaat was, waarin hij naar netneutraliteit verwees als president Obama’s “top down power grab.” Die opmerking (zijn enige die ik ken over het onderwerp) kwam daags na een eis van het Witte Huis die leidde tot de herindeling van 2015 – de eigenlijke bron van Trump’s bezwaar. Sindsdien heeft hij niets meer gezegd.

In het beste geval is Trump’s standpunt over (en interesse in) netneutraliteit onduidelijk. En nu hij Pai heeft aangesteld als de nieuwe voorzitter van de FCC, heeft Trump weinig directe invloed op de Commissie, die bij wet opereert als een onafhankelijk expertbureau. Pai, die het grootste deel van zijn professionele leven betrokken is geweest bij de FCC, werkt al aan het verbeteren van de transparantie en voorspelbaarheid van het agentschap.

Maar voorzitter Pai is een netneutraliteits “vijand”, nietwaar? Pai had grote bezwaren tegen de herclassificatie van het internet als nutsvoorziening, maar hij is altijd een voorstander geweest van netneutraliteitsbeginselen. Voor en sinds hij voorzitter is geworden, heeft Pai herhaaldelijk beloofd om de kernideeën achter netneutraliteit te beschermen, waaronder, zoals hij ze beschrijft, “De vrijheid om toegang te krijgen tot legale inhoud, de vrijheid om toepassingen te gebruiken, de vrijheid om persoonlijke apparaten op het netwerk aan te sluiten, en de vrijheid om informatie over het serviceplan te verkrijgen.”

Een vaak verkeerd geciteerde 2016-belofte van Pai om een “onkruidverdelger” te nemen naar verouderde FCC-regelgeving had niets te maken met netneutraliteit en, inderdaad, echode meerdere uitvoerende orders uitgegeven door presidenten Obama en Clinton die bureauhoofden vereisen om verouderde federale regels die in de boeken blijven, in te trekken.

Pai stemde wel tegen de 2015 Order, maar zijn dissent was bijna volledig gewijd aan de juridische en economische risico’s van herclassificatie als openbaar nutsbedrijf, evenals het onregelmatige proces waarmee het agentschap het plan van het Witte Huis verving door Wheeler’s oorspronkelijke “routekaart.”

Vertrouwen edge providers zoals Google en Netflix, evenals start-ups, niet op netneutraliteit? Voorstanders van uitgebreide nutsregelgeving voor breedbandaanbieders zijn druk bezig met het oproepen van worst-casescenario’s voor elke wijziging van de 2015 Order, waarbij bijvoorbeeld wordt volgehouden dat internetproviders onmiddellijk zullen beginnen met het in rekening brengen van speciale vergoedingen aan inhoudsaanbieders zoals Google en Netflix om informatie aan hun abonnees te leveren, en anderszins het gelijke speelveld vernietigen waardoor internetdiensten toegankelijk zijn voor consumenten.

Deze voorspellingen negeren echter opzettelijk technische, zakelijke en juridische realiteiten die dergelijke vergoedingen onwaarschijnlijk, zo niet onmogelijk maken. Voor een ding, in de afgelopen twee decennia, waarin geen netneutraliteitsregels van kracht waren, hebben ISP’s nooit een zakelijke reden gevonden om het Open Internet af te knijpen. Ten dele is dat het resultaat van de intense concurrentiedruk tussen mobiele providers en in toenemende mate tussen mobiele en vaste ISP’s. Bij breedband zijn het de contentproviders die invloed hebben op de ISP’s en niet andersom, zoals Netflix onlangs erkende door bezorgdheid over een “verzwakking” van de netneutraliteitsregels terzijde te schuiven.

Dit is misschien de reden waarom noch Google noch Netflix dachten dat de herclassificatie als openbaar nutsbedrijf een goed idee was. Voormalig Google CEO Eric Schmidt pleitte er destijds tegen, en zei dat hij zich zorgen maakte dat herindeling betekende “beginnen met het reguleren van een heleboel dingen op het internet,” een zorg die werd gedeeld door de Internet Society en andere niet-partijgebonden technische groepen. Netflix, erkennend dat nutsregelgeving voor breedband zich op een dag zou kunnen uitstrekken tot hun eigen niet-neutrale gedrag, heroverwoog zijn eigen pleidooi nadat de 2015 Order was aangenomen.

Een vaak verkeerd begrepen punt is dat de interventie van Netflix laat in de strijd over de 2015 Order niet ging over het vermijden van toekomstige vergoedingen voor last-mile levering van zijn inhoud. In plaats daarvan vroeg het bedrijf de FCC om vrije interconnectie te mandateren voor zijn partners in wholesale-verkeer en zijn eigen content delivery-netwerken ingebed in ISP-faciliteiten – iets wat het bedrijf verwarrend “sterke” netneutraliteit noemde.

Ondanks beweringen dat Netflix-verkeer werd “gedwarsboomd” door ISP’s, vertragingen in Netflix-verkeer in 2014 (die extra aandacht kregen na de beroemde tirade van komiek John Oliver over de kwestie) bleken de schuld te zijn van een van Netflix’s eigen transitproviders. De transitprovider zat over zijn capaciteit heen en had de dienstverlening aan grootzakelijke klanten, zoals Netflix, op piektijden verminderd zonder iemand daarvan op de hoogte te stellen. Netflix betaalt eigenlijk onder de markttarieven voor interconnectie – kosten zo klein dat ze niet eens in de financiële overzichten verschijnen.

De FCC weigerde “neutraliteit” uit te breiden tot de kern van het netwerk in zijn 2015 Order, en Netflix verloor snel zijn interesse in het debat.

Moeten bedrijfsleiders ingrijpen om netneutraliteit te behouden? Het soort grootschalige verzet waartoe voorstanders van nutsbedrijven nu oproepen in een hernieuwde netneutraliteitsstrijd zou zeer misplaatst en contraproductief zijn, vooral als het gericht is op de FCC en voorzitter Pai. Zoals gezegd, het agentschap baseert zijn regelgevende beslissingen op feitelijke economische en technische analyse en niet op pleidooien, hoe gedreven die ook mogen zijn. Toegegeven, dat is niet altijd het geval geweest, met name in de afgelopen jaren, maar Pai heeft toegezegd de neutraliteit van de commissie zelf te herstellen.

Wat zakelijke leiders binnen en buiten het internetecosysteem echter kunnen en moeten doen, is het Congres aanmoedigen om eens en voor altijd te handelen, het open internet te beschermen en tegelijkertijd een investeringsklimaat te behouden dat essentieel is voor voortdurende breedbanduitbreiding en -verbetering. Het is moeilijk voor te stellen dat iemand het oneens is met die doelstelling, of met een blijvende oplossing voor een probleem dat zowel regelgevers als de industrie al te lang heeft geplaagd.

Het Congres en de FCC zijn al bezig met het bepalen van de meest effectieve stappen om zowel de herclassificatie als openbaar nutsbedrijf ongedaan te maken als de netneutraliteitsbeginselen voor eens en voor altijd op een solide juridische basis te zetten. Kijk uit naar FCC-actie en herziene wetgeving die precies dat zou doen ergens in de komende paar maanden.