Vähemmistöillä tarkoitetaan kaikkia kansallisia kulttuuri-, etnisiä, uskonnollisia ja kielellisiä vähemmistöjä, joiden vähemmistöasema on tunnustettu kansallisella lainsäädännöllä tai kansainvälisesti sitovilla julkilausumilla, sekä vähemmistöjä, jotka määrittelevät ja järjestäytyvät sellaisiksi.

Vähemmistöjen oikeudet perustuvat sen tunnustamiseen, että vähemmistöt ovat haavoittuvassa asemassa verrattuna yhteiskunnan muihin ryhmiin eli valtaväestöön, ja niiden tarkoituksena on suojella vähemmistöryhmän jäseniä asemansa vuoksi tapahtuvalta syrjinnältä, sulauttamiselta, syytteeseenpanolta, vihamielisyydeltä tai väkivallalta. On korostettava, että vähemmistöjen oikeudet eivät ole etuoikeuksia, vaan niillä pyritään varmistamaan eri yhteisöjen jäsenten yhtäläinen kunnioitus. Näiden oikeuksien tarkoituksena on ottaa huomioon haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät ja saattaa kaikki yhteiskunnan jäsenet yhdenvertaiselle vähimmäistasolle ihmis- ja perusoikeuksien käyttämisessä.

Euroopan historia on osoittanut, että kansallisten vähemmistöjen suojelu on olennaisen tärkeää tämän maanosan vakauden, demokraattisen turvallisuuden ja rauhan kannalta. Pluralistisen ja aidosti demokraattisen yhteiskunnan tulisi paitsi kunnioittaa jokaisen kansalliseen vähemmistöön kuuluvan henkilön etnistä, kulttuurista, kielellistä ja uskonnollista identiteettiä myös luoda asianmukaiset olosuhteet, jotka mahdollistavat tämän identiteetin ilmaisemisen, säilyttämisen ja kehittämisen. Suvaitsevaisuuden ja vuoropuhelun ilmapiirin luominen on välttämätöntä, jotta kulttuurinen monimuotoisuus voisi olla jokaisen yhteiskunnan lähde ja tekijä, ei jakava vaan rikastuttava tekijä.

Vähemmistöt vaativat erityistoimia sen varmistamiseksi, että niillä on samat oikeudet kuin muulla väestöllä. Näin ollen vähemmistöjen oikeudet palvelevat sitä, että kaikki yhteiskunnan jäsenet pääsevät nauttimaan ihmisoikeuksistaan tasapainoisesti. Toisin sanoen niiden tavoitteena on varmistaa, että kansalliseen vähemmistöön kuuluvat henkilöt nauttivat tosiasiallisesta tasa-arvosta enemmistöön kuuluvien henkilöiden kanssa. Tässä yhteydessä kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden yhtäläisten mahdollisuuksien edistäminen kaikilla tasoilla on erityisen tärkeää, koska se voimaannuttaa yhteisöjä ja edistää yksilönvapauksien käyttämistä.

Keskeistä vähemmistöjen oikeuksissa on niiden identiteetin edistäminen ja suojelu. Heidän identiteettinsä edistäminen ja suojelu estää pakkosulauttamisen ja kulttuurien, uskontojen ja kielten – jotka ovat maailman rikkauden perusta ja siten osa sen perintöä – häviämisen. Sulauttamatta jättäminen edellyttää, että monimuotoisuutta ja moninaisia identiteettejä ei vain suvaita vaan että niitä myös suojellaan ja kunnioitetaan. Vähemmistöjen oikeuksissa on kyse siitä, että varmistetaan omaleimaisten identiteettien kunnioittaminen ja samalla varmistetaan, että tällaisiin ryhmiin kuuluvien ryhmien tai henkilöiden erilainen kohtelu ei peittele syrjiviä käytäntöjä ja politiikkoja. Siksi tarvitaan positiivisia toimia kulttuurisen, uskonnollisen ja kielellisen monimuotoisuuden kunnioittamiseksi ja sen tunnustamiseksi, että vähemmistöt rikastuttavat yhteiskuntaa tällä monimuotoisuudella.

Minorityksiin kuuluvien henkilöiden osallistuminen julkisiin asioihin ja kaikkiin poliittisen, taloudellisen, yhteiskunnallisen ja kulttuurielämän osa-alueisiin siinä maassa, jossa he asuvat, on itse asiassa olennaisen tärkeää heidän identiteettinsä säilyttämiseksi ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi. Tarvitaan mekanismeja, joilla varmistetaan, että yhteiskunnan monimuotoisuus vähemmistöryhmien osalta heijastuu julkisissa instituutioissa, kuten kansallisissa parlamenteissa, virkamieskunnassa, poliisi ja oikeuslaitos mukaan lukien, ja että vähemmistöihin kuuluvat henkilöt ovat riittävästi edustettuina, heitä kuullaan ja he saavat äänensä kuuluviin päätöksissä, jotka vaikuttavat heihin itseensä tai alueisiin ja alueisiin, joilla he asuvat. Osallistumisen on oltava mielekästä eikä pelkästään symbolista, ja siinä on tunnustettava esimerkiksi se, että vähemmistöt ovat yleensä aliedustettuina ja että heidän huolenaiheitaan ei ehkä oteta riittävästi huomioon. Vähemmistöihin kuuluvien naisten osallistuminen on erityisen tärkeää.

Vähemmistöjen oikeuksien suojelu on suvaitsevaisuuden ja kulttuurien välisen vuoropuhelun harjoittamista. Kannustamalla keskinäiseen kunnioitukseen ja ymmärrykseen yhteiskunnan muodostavien eri ryhmien tulisi pystyä sitoutumaan ja tekemään yhteistyötä toistensa kanssa samalla kun ne säilyttävät oman identiteettinsä. Tämän päämäärän toteuttamisen edellyttämiä perustekijöitä ovat vähemmistöjen kulttuurin, historian, kielen ja uskonnon tuntemuksen edistäminen kulttuurienvälisestä näkökulmasta. Toisin sanoen vähemmistöjen oikeuksien suojelu voi edistää osallistavaa, rauhanomaista ja yhtenäistä yhteiskuntaa, jossa kunnioitetaan monimuotoisuutta.

Etnisten ryhmien väliset jännitteet, erimielisyydet ja syrjäytyminen, joihin ei puututa, voivat helposti muodostua epävakauden ja konfliktien lähteeksi. Vähemmistön ja enemmistön välisten suhteiden tehokas hoitaminen etnisen konfliktin jälkimainingeissa on keskeistä kestävän rauhan saavuttamisen kannalta. Tässä suhteessa kansallisten vähemmistöjen suojelu ei ole perustavanlaatuista ainoastaan sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lisäämiseksi monimuotoisissa yhteiskunnissa, vaan se on myös olennaisen tärkeää demokraattisen turvallisuuden, kestävän kehityksen ja rauhan saavuttamiseksi epävakauden vallitessa.

• Mitkä asiakirjat ja instituutiot ovat tärkeitä?

Yhdistyneet kansakunnat

Kansallisten vähemmistöjen suojelu sekä vähemmistöjen jäsenten oikeudet ja vapaudet ovat kaikki osa kansainvälistä ihmisoikeuksien suojelua. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (ICCPR) allekirjoittajavaltioissa on tarpeen aloittaa lainsäädäntökehyksen tarkastelu positiivisen sääntelyn luomisen perustana. Sopimus on ainoa maailmanlaajuinen sopimus, joka sisältää määräyksen (27 artikla), jossa viitataan nimenomaisesti vähemmistöjen oikeuksiin.

27 artikla
Valtioissa, joissa on etnisiä, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa evätä oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa omaa uskontoaan ja harjoittaa sitä tai käyttää omaa kieltään.

Hyväksyen ja kunnioittaen, että ihanne vapaasta ihmisestä, jolla on kaikki kansalais- ja poliittiset vapaudet, voidaan saavuttaa vain, jos kaikki edellytykset, jotka mahdollistavat jokaiselle hänen kansalais- ja poliittiset oikeutensa, täyttyvät.

Yhdistyneiden kansakuntien vähemmistöjen oikeuksia koskeva julistus edellyttää, että valtiot suojelevat vähemmistöjen olemassaoloa ja identiteettiä. Siinä kehotetaan valtioita myös kannustamaan kansallisten tai etnisten, kulttuuristen, uskonnollisten ja kielellisten identiteettien edistämistä. Julistuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan vähemmistöillä on oikeus harjoittaa uskontoaan, nauttia kulttuuristaan ja käyttää omaa kieltään sekä julkisessa että yksityisessä ympäristössä ilman minkäänlaista syrjintää. Julistuksen 3 artiklassa taataan vähemmistöihin kuuluville henkilöille oikeus käyttää oikeuksiaan yksilöllisesti ja yhdessä muiden kanssa ilman syrjintää. Se hyväksyttiin yleiskokouksen 18.12.1992 antamalla päätöslauselmalla 47/135.

Ihmisoikeuksien yleismaailmallisuuden sekä tasa-arvon ja syrjimättömyyden perusperiaatteen pohjalta YK:n ihmisoikeusvaltuutettu pyrkii edistämään ja suojelemaan kaikkien ihmisoikeuksia kaikkialla. Vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeuksien edistäminen ja suojelu on näin ollen olennainen vastuu ja merkittävä prioriteetti ihmisoikeusvaltuutetulle, myös kenttäedustustoille. Erityisesti korkeaa komissaaria kehotetaan edistämään vähemmistöjulistukseen sisältyvien periaatteiden täytäntöönpanoa ja käymään vuoropuhelua asianomaisten hallitusten kanssa tätä tarkoitusta varten.

Euroopan neuvosto

Kansallisten vähemmistöjen oikeuksien asema annettiin Euroopan ihmisoikeussopimuksen pöytäkirjassa nro 12.

1 artikla
Laissa säädetyistä oikeuksista nauttiminen on turvattava ilman sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää.

Viranomaiset eivät saa syrjiä ketään millään 1 kohdassa mainituilla perusteilla.

Euroopan alueellisia kieliä ja vähemmistökieliä koskeva eurooppalainen peruskirja vuodelta 1992 tarjosi mekanismeja ja välineitä kansallisten vähemmistöjen oikeuksien suojelemiseksi. Perusoikeuskirjassa keskitytään konkreettisiin mekanismeihin vähemmistö- tai alueellisten kielten suojelemiseksi koulutuksen, julkisen tiedottamisen, kulttuuritoiminnan, talous- ja yhteiskuntaelämän, rikos- ja siviilioikeudenkäyntien, kun on perusteltua, että vähemmistökieltä käytetään virallisesti, sekä paikallis- ja keskushallinnon toiminnassa.

Kaksi vuotta myöhemmin, vuonna 1994, Euroopan neuvoston ministerikomitea hyväksyi kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen (FCNM), jolla otettiin käyttöön selkeät normit kansallisten vähemmistöjen suojelemiseksi kulttuurienvälisyyden arvojen puitteissa ja korostettiin erityisesti monikielisyyttä alueellisen kielen tai vähemmistökielen käyttämisessä sekä yksityisessä että julkisessa elämässä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa mainittuna luontaisena oikeutena.

14 artikla

Tässä yleissopimuksessa määrätyistä oikeuksista ja vapauksista nauttiminen turvataan ilman minkäänlaista syrjintää sukupuolen, rodun, ihonvärin, kielen, uskonnon, poliittisten tai muiden mielipiteiden, kansallisen tai sosiaalisen alkuperän, kansalliseen vähemmistöön kuulumisen, varallisuuden, syntyperän tai muun aseman perusteella.

FCNM on ensimmäinen kansainvälis-oikeudellisesti sitova asiakirja kansallisten vähemmistöjen suojelun alalla, joka hyväksyttiin 90-luvulla aikana, jolloin huomattava määrä maita oli siirtymävaiheen muutosten edessä tavoitteenaan luoda vähemmistöille normeja rauhan ja vakauden saavuttamiseksi. Se on yksi tärkeimmistä asiakirjoista vähemmistöjen oikeuksien alalla: oikeus säilyttää oma kulttuuri, perinne, kieli, uskonto ja tavat, oikeus äidinkieliseen koulutukseen, oikeus käyttää tiedotusvälineitä, oikeus osallistua taloudelliseen, julkiseen ja poliittiseen elämään sekä oikeus kommunikoida alkuperäiskansan kanssa.

Tänään 39 Euroopan neuvoston 47 jäsenmaasta on ratifioinut FCNM:n, suurin osa Länsi-Balkanin maista. On syytä mainita, että valtiot ovat näin ollen ottaneet vastuun panna täytäntöön puitesopimuksessa ja muissa ratifioimissaan kansainvälisen oikeuden asiakirjoissa mainitut määräykset, jotka koskevat kansallisten vähemmistöjen oikeuksia.

Puitesopimus on ottanut käyttöön kansallisten vähemmistöjen oikeuksia koskevat kansainväliset normit ja sisällyttänyt määräyksiinsä vähemmistöjen oikeuksien kaikki kolme sukupolvea: oikeus ilmoittaa vapaasti kuuluvansa kansalliseen vähemmistöön ja yhdenvertaisuus lain edessä ilman syrjintää, oikeus säilyttää oma kieli, uskonto ja perinne sekä oikeus osallistua kulttuuriseen, taloudelliseen, poliittiseen ja julkiseen elämään. On tärkeää korostaa, että puitesopimus on luonut perustan uusimman, kolmannen sukupolven oikeuksien kehittämiselle, jolla varmistetaan vähemmistöjen osallistuminen päätöksentekoprosessiin.

Puitesopimuksen täytäntöönpanoa, ennen kaikkea yhteensopivuutta Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa, valvoo intensiivisesti Euroopan neuvosto.

Puitesopimuksen täytäntöönpanoa valvomaan perustettiin neuvoa-antava komitea, joka koostuu 18 riippumattomasta asiantuntijasta. Komitea tekee yhteistyötä ja jakaa kokemuksia samankaltaisia kysymyksiä käsittelevien elinten kanssa, esimerkiksi Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaisen toimikunnan (ECRI), Venetsian komission, ihmisoikeusvaltuutetun ja muiden kansainvälisten järjestöjen kanssa.

Puitesopimuksesta on tullut syrjinnän torjuntaväline, koska lähes kaikki maat ovat kehittäneet asianmukaisia säännöksiä kaikenlaisen syrjinnän torjumiseksi.

On tärkeää, että vaikka puitesopimusta kutsutaankin toisinaan pehmeäksi välineeksi, koska ei ole olemassa tiukkaa mekanismia sen täytäntöönpanon valvomiseksi.

Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö

Etyjin kansallisten vähemmistöjen päävaltuutettu puuttuu tilanteeseen, jos hänen arvionsa mukaan kansallisiin vähemmistöihin liittyy jännitteitä, jotka voivat kehittyä konfliktiksi. Korkea komissaari puuttuu etnisten ryhmien välisten jännitteiden tai konfliktien lyhyen aikavälin laukaiseviin tekijöihin ja pitkän aikavälin rakenteellisiin huolenaiheisiin. Jos osallistujavaltio ei täytä poliittisia sitoumuksiaan tai kansainvälisiä normeja, korkea komissaari auttaa antamalla analyyseja ja suosituksia. Kokemusten perusteella korkeana edustajana toimiva YK:n pääsihteeri julkaisee temaattisia suosituksia ja suuntaviivoja, joissa annetaan neuvoja yhteisistä haasteista ja parhaista käytännöistä.

Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön (Etyj) laatimissa Ljubljanan suuntaviivoissa moninaisten yhteiskuntien integraatiosta tuetaan vähemmistökulttuurin, -identiteetin ja -poliittisten etujen tunnustamista enemmän kuin vain vähemmistöjen kulttuurin, identiteetin ja poliittisten etujen tunnustamista, ja suositellaan lisäksi, että valtiot varmistaisivat viestinnän ja kanssakäymisen etnisten jakolinjojen yli. Suuntaviivoissa ehdotetaan, että kansallisilla vähemmistöillä ei pitäisi olla ainoastaan laillinen oikeus osallistua tehokkaasti valtion yleiseen hallintoon, vaan niitä pitäisi myös rohkaista siihen.

Poliittisten puolueiden sääntelyä koskevat suuntaviivat ja tulkitsevat huomautukset on laatinut Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön (Etyj) demokraattisten instituutioiden ja ihmisoikeuksien toimiston (ODIHR) poliittisia puolueita käsittelevä asiantuntijaryhmä yhdessä Euroopan neuvoston Euroopan komission (Venetsian komissio) kanssa. Sen tarkoituksena on antaa yleiskatsaus kysymyksiin, jotka liittyvät poliittisia puolueita koskevan lainsäädännön kehittämiseen ja hyväksymiseen demokratioissa.

Hyvä ja demokraattinen hallinto palvelee valtion koko väestön tarpeita ja etuja. Vaikka demokratia edellyttää enemmistön hallintaa poliittisessa päätöksenteossa, se sisältää myös suojatoimia enemmistön vallan väärinkäyttöä vastaan. Tämä saavutetaan varmistamalla vähemmistöjen suojelu ja osallistuminen sekä helpottamalla osallistavia hallintoprosesseja, joissa kaikki väestönosat ovat mukana.

Poliittiset puolueet ovat kollektiivinen foorumi, jolla yksilöiden yhdistymis- ja sananvapautta koskevat perusoikeudet voidaan ilmaista, ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tunnustanut ne olennaisiksi toimijoiksi demokraattisessa prosessissa. Lisäksi ne ovat laajimmin käytetty keino poliittiseen osallistumiseen ja siihen liittyvien oikeuksien käyttämiseen. Puolueet ovat moniarvoisen poliittisen yhteiskunnan perusta, ja niillä on aktiivinen rooli valistuneen ja osallistuvan äänestäjäkunnan varmistamisessa. Lisäksi puolueet toimivat usein siltana toimeenpanovallan ja lainsäädäntövallan välillä, ja ne voivat tehokkaasti priorisoida lainsäädännöllistä asialistaa hallitusjärjestelmässä.

Kummassakin edellä mainitussa suuntaviivassa tunnustetaan ja korostetaan poliittisten puolueiden poikkeuksellista merkitystä vähemmistöjen oikeuksien toteutumisessa ja niiden yhteiskunnallisessa integroitumisessa, kun otetaan huomioon puolueiden ratkaiseva rooli poliittisina toimijoina julkisessa elämässä.

Syrjinnän kieltäminen ja tosiasiallisen yhdenvertaisuuden edistäminen ovat periaatteita, jotka on ilmaistu kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa sekä yleismaailmallisella että alueellisella tasolla.

Kotouttamispolitiikkoja kehitettäessä johtavina periaatteina olisi oltava yhteiskunnan täysivaltainen jäsenyys, yhdenvertaiset mahdollisuudet ja yhdenvertainen kohtelu kaikille, myös julkisten hyödykkeiden ja palveluiden saatavuudessa. Tämä tarkoittaa, että valtioiden on edistettävä ennakoivasti monimuotoisuutta ja luotava edellytykset sille, että jokainen voi tuntea itsensä yhteiskunnan täysivaltaiseksi jäseneksi ja toimia sen täysivaltaisena jäsenenä. Tunne yhteiseen yhteiskuntaan kuulumisesta merkitsee sitä, että kun oikeat olosuhteet ovat olemassa, yksilöiden olisi identiteetistään riippumatta paitsi kunnioitettava lainsäädäntöä ja toisten oikeuksia myös vältettävä itsensä eristämistä ja hyödynnettävä täysimääräisesti mahdollisuuksiaan kanavoida vaatimuksia viranomaisten tarjoamien laillisten välineiden kautta.

Kansainväliset normit tunnustavat poliittisten puolueiden tärkeän roolin suvaitsevaisuuden, kulttuurisen monimuotoisuuden edistämisessä ja vähemmistöihin liittyvien kysymysten ratkaisemisessa. Poliitikoilla on olennainen rooli kotouttamisprosesseissa sekä lainsäätäjinä että päätöksentekijöinä, jotka muokkaavat poliittista keskustelua ja vaikuttavat osaltaan yleiseen yhteiskunnalliseen ilmapiiriin, myös yhteisöjen välisten suhteiden osalta.

Poliittisia puolueita ja toimijoita sitoo poliittisista ja ideologisista linjoista riippumatta sama syrjintäkielto kuin muitakin yhteiskunnan jäseniä. Vaikka poliittisten puolueiden ja vaaleilla valittujen edustajien sananvapautta heidän hoitaessaan tehtäviään suojellaan erityisesti niiden keskeisen yhteiskunnallisen ja demokraattisen roolin vuoksi, rotuun, etniseen tai uskonnolliseen vihaan yllyttämisen kielto koskee myös niitä. Lisäksi poliitikkojen on sananvapautensa laajojenkin rajojen puitteissa oltava tietoisia siitä, miten heidän käytöksensä voi vaikuttaa – sekä myönteisesti että kielteisesti – yhteiskunnassa vallitsevaan suvaitsevaisuuden ilmapiiriin. Jos poliittiset puolueet ja edustajat käyvät kunnioittavaa vuoropuhelua ja ottavat selkeän kannan vihan lietsontaa vastaan, poliittisesta ilmapiiristä tulee yhteiskunnan yhdentymistä edistävämpi. Siksi puoluejärjestelmien tulisi olla moniarvoisia, edistää vapaata kilpailua yhteiskunnan kaikkien osien välillä ja olla osallistavia yli etnisten rajojen.

Vähemmistöjen oikeudet: International Standards and Guidance for Implementation, United Nations, Office of the High Commissioner, Ney York and Geneva 2010

A Guidebook for Professionals working with communities in Kosovo. Euroopan vähemmistökysymysten keskus Kosovo. 2013, s. 172.

https://www.coe.int/en/web/minorities/text-of-the-convention

Vähemmistöjen oikeudet: International Standards and Guidance for Implementation, United Nations, Office of the High Commissioner, Ney York and Geneva 2010

Human Rights Law Review, Ringelheim .J., vol. 10, Issue 1, 2010, Oxford University Press

http://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/ccpr.aspx

http://www.equalrightstrust.org/content/united-nations-declaration-rights-minorities

Promoting and Protecting Minority Rights: A Guide for Advocates, United Nations, Office of the High Commissioner, Geneva and New York, 2012

http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_ENG.pdf

Puitesopimus kansallisten vähemmistöjen suojelusta ja selitysraportti, Euroopan neuvosto, Strasbourg, 1995

Milena Klajner. Kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen neuvoa-antava komitea, Zagreb. Kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen vaikutus vähemmistöjen oikeuksien täytäntöönpanoon: Kolmetoista vuotta sen voimaantulon jälkeen

https://www.osce.org/hcnm

https://www.osce.org/hcnm/ljubljana-guidelines

The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies & Explanatory Note, Etyj/HCNM, 2012

Poliittisten puolueiden sääntelyä koskevat suuntaviivat, Etyj/ODIHR ja Venetsian komissio, 2010

Poliittisten puolueiden sääntelyä koskevat suuntaviivat, Etyj/ODIHR ja Venetsian komissio, 2010