Mindretal er alle nationale kulturelle, etniske, religiøse og sproglige mindretal, hvis mindretalsstatus er blevet anerkendt ved national lovgivning eller ved internationalt bindende erklæringer, samt mindretal, der definerer og organiserer sig som sådanne.

Mindretalsrettigheder er baseret på en anerkendelse af, at mindretal befinder sig i en sårbar situation i forhold til andre grupper i samfundet, nemlig flertalsbefolkningen, og har til formål at beskytte medlemmer af en mindretalsgruppe mod forskelsbehandling, assimilation, retsforfølgelse, fjendtlighed eller vold som følge af deres status. Det skal understreges, at mindretalsrettigheder ikke udgør privilegier, men har til formål at sikre lige respekt for medlemmer af forskellige samfund. Disse rettigheder tjener til at imødekomme sårbare grupper og til at bringe alle medlemmer af samfundet til et minimumsniveau af lighed i udøvelsen af deres menneskerettigheder og grundlæggende rettigheder.

Den europæiske historie har vist, at beskyttelsen af nationale mindretal er afgørende for stabilitet, demokratisk sikkerhed og fred på dette kontinent. Et pluralistisk og ægte demokratisk samfund bør ikke blot respektere den etniske, kulturelle, sproglige og religiøse identitet for hver enkelt person, der tilhører et nationalt mindretal, men også skabe passende betingelser, der gør det muligt for dem at udtrykke, bevare og udvikle denne identitet. Det er nødvendigt at skabe et klima af tolerance og dialog for at gøre det muligt for den kulturelle mangfoldighed at blive en kilde og en faktor, ikke til splittelse, men til berigelse for hvert samfund.

Mindretal kræver særlige foranstaltninger for at sikre, at de nyder godt af de samme rettigheder som resten af befolkningen. Derfor tjener mindretalsrettighederne til at bringe alle medlemmer af samfundet til en afbalanceret nydelse af deres menneskerettigheder. De har med andre ord til formål at sikre, at personer, der tilhører et nationalt mindretal, nyder effektiv lighed med de personer, der tilhører flertallet. I denne forbindelse er fremme af lige muligheder på alle niveauer for personer, der tilhører et nationalt mindretal, særlig vigtigt, da det styrker fællesskaberne og fremmer udøvelsen af individuelle frihedsrettigheder.

Den centrale del af mindretallenes rettigheder er fremme og beskyttelse af deres identitet. Fremme og beskyttelse af deres identitet forhindrer tvungen assimilation og tab af kulturer, religioner og sprog – grundlaget for verdens rigdom og dermed en del af dens arv. Ikke-assimilation kræver, at mangfoldighed og mangfoldige identiteter ikke blot tolereres, men også beskyttes og respekteres. Mindretalsrettigheder handler om at sikre respekt for særlige identiteter og samtidig sikre, at forskelsbehandling af grupper eller personer, der tilhører sådanne grupper, ikke dækker over diskriminerende praksis og politikker. Derfor er det nødvendigt med positive foranstaltninger for at respektere den kulturelle, religiøse og sproglige mangfoldighed og anerkende, at mindretal beriger samfundet gennem denne mangfoldighed.

Den deltagelse af personer, der tilhører mindretal, i offentlige anliggender og i alle aspekter af det politiske, økonomiske, sociale og kulturelle liv i det land, hvor de bor, er faktisk afgørende for at bevare deres identitet og bekæmpe social udstødelse. Der er behov for mekanismer til at sikre, at samfundets mangfoldighed med hensyn til mindretalsgrupper afspejles i offentlige institutioner, såsom nationale parlamenter, den offentlige sektor, herunder politiet og retsvæsenet, og at personer, der tilhører mindretal, er tilstrækkeligt repræsenteret, konsulteret og har en stemme i beslutninger, der berører dem eller de områder og regioner, hvor de bor. Deltagelsen skal være meningsfuld og ikke blot symbolsk og skal f.eks. anerkende, at mindretal ofte er underrepræsenteret, og at der måske ikke bliver taget tilstrækkeligt hensyn til deres problemer. Deltagelse af kvinder, der tilhører mindretal, er af særlig betydning.

Beskyttelse af mindretals rettigheder er en udøvelse af tolerance og interkulturel dialog. Ved at tilskynde til gensidig respekt og forståelse bør de forskellige grupper, der udgør et samfund, kunne engagere sig og samarbejde med hinanden, samtidig med at de bevarer deres egen identitet. De grundlæggende elementer, der er nødvendige for at realisere dette mål, er at fremme kendskabet til mindretallenes kultur, historie, sprog og religion i et interkulturelt perspektiv. Med andre ord kan beskyttelsen af mindretals rettigheder fremme et inklusivt, fredeligt og sammenhængende samfund med respekt for mangfoldighed.

Interetniske spændinger, splittelse og udstødelse, som ikke bliver behandlet, kan let blive en kilde til ustabilitet og konflikt. En effektiv håndtering af forholdet mellem mindretal og flertal i kølvandet på en etnisk konflikt er af central betydning for opnåelse af en varig fred. I denne henseende er beskyttelsen af nationale mindretal ikke blot grundlæggende for at styrke den sociale samhørighed i forskellige samfund, men også afgørende for at opnå demokratisk sikkerhed, bæredygtig udvikling og fred i en ustabil kontekst.

• Hvilke dokumenter og institutioner er vigtige?

Forenede Nationer

Beskyttelse af nationale mindretal, rettigheder og frihedsrettigheder for medlemmer af mindretal er alle en del af den internationale beskyttelse af menneskerettighederne. Det er nødvendigt at begynde at overveje de lovgivningsmæssige rammer som grundlag for at skabe positive regler i signatarstater med den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR). Pagten er den eneste globale traktat, der indeholder en bestemmelse (artikel 27), der specifikt henviser til mindretalsrettigheder.

Artikel 27
I de stater, hvor der findes etniske, religiøse eller sproglige mindretal, må personer, der tilhører sådanne mindretal, ikke nægtes retten til i fællesskab med de andre medlemmer af deres gruppe at nyde deres egen kultur, til at bekende sig til og praktisere deres egen religion eller til at bruge deres eget sprog.

Accepterer og respekterer, at idealet om et frit menneske, der har alle borgerlige og politiske friheder, kun kan opnås, hvis alle betingelser, der gør det muligt for alle at have deres borgerlige og politiske rettigheder.

De Forenede Nationers erklæring om mindretals rettigheder kræver, at staterne skal beskytte mindretallenes eksistens og identitet. Den opfordrer også staterne til at tilskynde til fremme af nationale eller etniske, kulturelle, religiøse og sproglige identiteter. I henhold til artikel 2, stk. 1, i denne erklæring skal mindretal have ret til at udøve deres religion, nyde deres kultur og bruge deres eget sprog i både offentlige og private sammenhænge uden nogen form for forskelsbehandling. Artikel 3 i denne erklæring garanterer personer, der tilhører mindretal, retten til at udøve deres rettigheder individuelt og i fællesskab med andre uden forskelsbehandling. Den blev vedtaget ved Generalforsamlingens resolution 47/135 af 18. december 1992.

Med udgangspunkt i menneskerettighedernes universalitet og det grundlæggende princip om lighed og ikke-diskrimination bestræber FN’s højkommissær for menneskerettigheder sig på at fremme og beskytte menneskerettighederne for alle, hvor som helst. Fremme og beskyttelse af rettighederne for personer, der tilhører mindretal, er derfor et integreret ansvar og en væsentlig prioritet for højkommissæren, herunder tilstedeværelserne på stedet. Mere specifikt opfordres højkommissæren til at fremme gennemførelsen af principperne i erklæringen om mindretal og til at indgå i en dialog med de berørte regeringer med henblik herpå.

Europa-Rådet

Status for nationale mindretals rettigheder blev givet ved protokol nr. 12 til den europæiske menneskerettighedskonvention.

Artikel 1
Nydelsen af enhver rettighed, der er fastsat ved lov, skal sikres uden forskelsbehandling på grund af køn, race, hudfarve, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse, national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller anden status.

Ingen må forskelsbehandles af nogen offentlig myndighed af nogen grund som dem, der er nævnt i stk. 1.

Det europæiske charter om regionale sprog eller mindretalssprog fra 1992 indeholder mekanismer og instrumenter vedrørende beskyttelse af nationale mindretals rettigheder. Charteret er orienteret mod konkrete mekanismer til beskyttelse af mindretalssprog eller regionale sprog inden for uddannelse, offentlig information, kulturelle aktiviteter, det økonomiske og sociale liv, straffesager og civile sager, hvor det er berettiget, at mindretalssproget er i officiel brug, og i lokale og centrale myndigheders arbejde.

To år senere, i 1994, vedtog Europarådets Ministerkomité rammekonventionen om beskyttelse af nationale mindretal (FCNM), hvorved der blev indført klare standarder for beskyttelse af nationale mindretal inden for rammerne af interkulturelle værdier, idet der især blev lagt vægt på spørgsmålet om flersprogethed ved brug af regionale sprog eller mindretalssprog i både det private og offentlige liv som en iboende rettighed, der er nævnt i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder.

Artikel 14

Nydelsen af de rettigheder og frihedsrettigheder, der er fastsat i denne konvention, skal sikres uden forskelsbehandling på grund af køn, race, hudfarve, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse, national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller anden status.

FCNM er det første internationalt-juridisk bindende dokument inden for beskyttelse af nationale mindretal, der blev vedtaget i 90’erne på et tidspunkt, hvor et betydeligt antal lande stod over for overgangsforandringer med det formål at skabe standarder for mindretal for at opnå fred og stabilitet. Det er et af de vigtigste dokumenter inden for mindretalsrettigheder: retten til at bevare sin kultur, tradition, sprog, religion og skikke, retten til uddannelse på modersmålet, retten til adgang til medierne, retten til at deltage i det økonomiske, offentlige og politiske liv samt retten til at kommunikere med den oprindelige befolkning.

I dag har 39 ud af Europarådets 47 medlemmer ratificeret FCNM, heriblandt de fleste lande på Vestbalkan. Det er værd at nævne, at staterne således har påtaget sig ansvaret for at gennemføre de bestemmelser, der er nævnt i rammekonventionen og andre folkeretlige dokumenter, der vedrører nationale mindretals rettigheder, som de har ratificeret.

Med indførelsen af internationale standarder for nationale mindretals rettigheder har rammekonventionen omfattet alle tre generationer af mindretalsrettigheder i sine bestemmelser: retten til frit at erklære sit tilhørsforhold til et nationalt mindretal og lighed for loven uden forskelsbehandling, retten til at bevare sit eget sprog, sin egen religion og tradition samt retten til at deltage i det kulturelle, økonomiske, politiske og offentlige liv. Det er vigtigt at understrege, at rammekonventionen har indført grundlaget for udviklingen af den nyeste, tredje generation af rettigheder, som sikrer mindretallenes deltagelse i beslutningsprocessen.

Europa-Rådet fører intensivt tilsyn med gennemførelsen af rammekonventionen, primært foreneligheden med den europæiske menneskerettighedskonvention.

Der blev nedsat et rådgivende udvalg bestående af 18 uafhængige fagfolk til at føre tilsyn med gennemførelsen af FCNM. Udvalget samarbejder og udveksler erfaringer med de organer, der beskæftiger sig med lignende spørgsmål, f.eks. Den Europæiske Kommission mod Racisme og Intolerance (ECRI), Venedigkommissionen, kommissæren for menneskerettigheder og andre internationale organisationer.

Det er vigtigt, at rammekonventionen, selv om den undertiden kaldes et ”blødt” instrument på grund af manglen på en fast mekanisme til at kontrollere gennemførelsen, er blevet et instrument til bekæmpelse af forskelsbehandling, da næsten alle lande har udviklet passende regler om bekæmpelse af alle former for forskelsbehandling.

Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa

OSCE’s højkommissær for nationale mindretal (HCNM) bliver involveret i en situation, hvis han vurderer, at der er spændinger, der involverer nationale mindretal, som kan udvikle sig til en konflikt. Højkommissæren tager fat på de kortsigtede udløsende faktorer for interetniske spændinger eller konflikter og langsigtede strukturelle problemer. Hvis en deltagende stat ikke opfylder sine politiske forpligtelser eller internationale normer, vil højkommissæren hjælpe ved at levere analyser og anbefalinger. På baggrund af erfaringerne offentliggør FN’s højkommissær tematiske henstillinger og retningslinjer, der giver råd om fælles udfordringer og bedste praksis.

Ljubljana-retningslinjerne om integration af forskellige samfund fra Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) går ud over at støtte anerkendelsen af mindretalskultur, identitet og politiske interesser og anbefaler desuden, at staterne sikrer, at der etableres kommunikation og interaktion på tværs af etniske skel. I disse retningslinjer foreslås det, at nationale mindretal ikke blot bør have juridisk ret til at deltage effektivt i statens overordnede styring, men at de også bør tilskyndes til at gøre det.

Retningslinjerne for regulering af politiske partier samt fortolkningsnoterne er udarbejdet af ekspertpanelet om politiske partier under Kontoret for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODIHR) under Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) i samråd med Europarådets Europæiske Kommission for Demokrati gennem Lov (Venedigkommissionen). Den har til formål at give et overblik over spørgsmål vedrørende udvikling og vedtagelse af lovgivning for politiske partier i demokratier.

God og demokratisk regeringsførelse tjener hele en stats befolknings behov og interesser. Selv om demokrati indebærer flertalsstyre i den politiske beslutningstagning, omfatter det også garantier mod misbrug af flertalsmagt. Dette opnås ved at sikre beskyttelse af og deltagelse af mindretal og ved at fremme inkluderende styringsprocesser, der involverer alle medlemmer af befolkningen.

Politiske partier er en kollektiv platform for udtryk for individers grundlæggende forenings- og ytringsfrihed og er blevet anerkendt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol som integrerede aktører i den demokratiske proces. Endvidere er de det mest udbredte middel til politisk deltagelse og udøvelse af beslægtede rettigheder. Partier er grundlæggende for et pluralistisk politisk samfund og spiller en aktiv rolle med hensyn til at sikre en informeret og deltagende vælgerbefolkning. Desuden fungerer partier ofte som en bro mellem den udøvende og den lovgivende magt og kan tjene til effektivt at prioritere den lovgivningsmæssige dagsorden inden for et regeringssystem.

Både de førnævnte retningslinjer anerkender og understreger de politiske partiers ekstraordinære betydning for gennemførelsen af mindretals rettigheder og deres sociale integration med hensyn til den kritiske rolle, de spiller som politiske aktører i den offentlige sfære.

Forbuddet mod forskelsbehandling og fremme af effektiv lighed er principper, der er udtrykt i internationale menneskerettighedsinstrumenter på både universelt og regionalt plan.

Etablering af fuldt medlemskab af samfundet, lige muligheder og ligebehandling for alle, herunder adgang til offentlige goder og tjenesteydelser, bør være ledende principper ved udarbejdelsen af integrationspolitikker. Det betyder, at staterne proaktivt skal fremme mangfoldighed og skabe betingelser for, at alle kan føle sig som og handle som fuldgyldige medlemmer af det pågældende samfund. Følelsen af at tilhøre et fælles samfund indebærer, at når de rette betingelser er til stede, bør enkeltpersoner, uanset deres identitet, ikke blot respektere lovgivningen og andres rettigheder, men også undgå at isolere sig selv og drage fuld fordel af deres muligheder for at kanalisere krav gennem de legitime instrumenter, som myndighederne stiller til rådighed.

Internationale standarder anerkender de politiske partiers vigtige rolle i forbindelse med fremme af tolerance, kulturel mangfoldighed og løsning af spørgsmål vedrørende mindretal. Politikere spiller en væsentlig rolle i integrationsprocesserne, både som lovgivere og beslutningstagere, idet de former den politiske diskurs og bidrager til det overordnede sociale klima, herunder med hensyn til forbindelserne mellem samfundsgrupper.

Politiske partier og aktører er uanset politisk og ideologisk linje bundet af det samme forbud mod forskelsbehandling som resten af samfundet. Selv om politiske partiers og valgte repræsentanters ytringsfrihed i forbindelse med udøvelsen af deres hverv er særligt beskyttet på grund af deres centrale samfundsmæssige og demokratiske rolle, gælder forbuddet mod tilskyndelse til race-, etnisk eller religiøst had også for dem. Desuden skal politikere, selv inden for de brede grænser for deres ytringsfrihed, også være opmærksomme på den indvirkning – både positiv og negativ – som deres adfærd kan have på det fremherskende klima af tolerance i samfundet. Hvis politiske partier og repræsentanter går ind i en respektfuld dialog og indtager en klar holdning til tilskyndelse til had, vil det politiske klima blive mere befordrende for integrationen af samfundet. Derfor bør partisystemer være pluralistiske, tilskynde til fri konkurrence mellem alle dele af samfundet og være rummelige på tværs af etniske grænser.

Minoritetsrettigheder: International Standards and Guidance for Implementation, United Nations, Office of the High Commissioner, Ney York and Geneva 2010

A Guidebook for Professionals working with communities in Kosovo. Det Europæiske Center for Mindretalsspørgsmål, Kosovo. 2013, s. 172.

https://www.coe.int/en/web/minorities/text-of-the-convention

Minoriteters rettigheder: International Standards and Guidance for Implementation, United Nations, Office of the High Commissioner, Ney York and Geneva 2010

Human Rights Law Review, Ringelheim .J., vol. 10, Issue 1, 2010, Oxford University Press

http://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/ccpr.aspx

http://www.equalrightstrust.org/content/united-nations-declaration-rights-minorities

Promoting and Protecting Minority Rights: A Guide for Advocates, United Nations, Office of the High Commissioner, Genève og New York, 2012

http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_ENG.pdf

Rammeaftale om beskyttelse af nationale mindretal og forklarende rapport, Europarådet, Strasbourg, 1995

Milena Klajner. Det rådgivende udvalg for rammekonventionen om beskyttelse af nationale mindretal, Zagreb. Indflydelse af rammekonventionen om beskyttelse af nationale mindretal på gennemførelsen af mindretalsrettigheder: Thirteen Years after its Coming into Force

https://www.osce.org/hcnm

https://www.osce.org/hcnm/ljubljana-guidelines

The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies & Explanatory Note, OSCE/HCNM, 2012

Guidelines on political party regulation, OSCE/ODIHR og Venedigkommissionen, 2010

Guidelines on political party regulation, OSCE/ODIHR og Venedigkommissionen, 2010