Netneutralitet er et grundlæggende, men notorisk skrøbeligt, princip. Det betyder, at en udbyder af bredbåndsinternet ikke må blokere, bremse eller på anden måde diskriminere uretfærdigt mod websteder eller onlinetjenester. Selv om det er en simpel idé, har det vist sig vanskeligt at omsætte netneutralitet til amerikansk politik. Den befinder sig ubekvemt i krydsfeltet mellem en meget teknisk internetarkitektur og lige så komplekse forvaltningsretlige principper. Selv udtrykket “netneutralitet” blev ikke opfundet af en ingeniør, men af en juridisk akademiker i 2003.

Siden Donald Trumps valg har retorikken omkring netneutralitetens forestående undergang været hektisk. Hvert eneste skridt fra den nyudnævnte formand for Federal Communications Commission (FCC) Ajit Pai afføder et kor af forbrugerforkæmpere, der beklager neutralitetens død og “enden på internettet, som vi kender det”. Virksomheder og forbrugere bliver advaret om, at republikanske lovgivere er enige om ikke blot at ændre FCC’s Open Internet Order fra 2015, men at “dræbe”, “ødelægge”, “afvikle” eller “afskaffe” det åbne internet så hurtigt som muligt.

For at udforske disse spørgsmål har jeg samlet nogle af de vigtigste spørgsmål om netneutralitet og bekendtgørelsen fra 2015, som grundlagde reglerne i 1930’ernes lov om offentlige forsyningsvirksomheder. For at være helt klar er jeg enig med Netflix’ administrerende direktør Reed Hastings, som for nylig erkendte, at netneutralitetsprincipperne er blevet og fortsat vil blive strengt håndhævet ikke af regulering, men af stærke markedskræfter. Mit synspunkt er ret enkelt: De fleste forsøg på at regulere internettet gør tingene værre på lang sigt – eller, i dette tilfælde, meget hurtigere. Her er bestræbelserne på at omdanne internetudbydere (ISP’er) til forsyningsselskaber en kur, der er langt værre end problemet.

Lad os begynde med de vigtigste aktører. For det første er der FCC, som sammen med andre, til tider rivaliserende, agenturer, herunder Federal Trade Commission (FTC), udgør de vigtigste amerikanske reguleringsorganer for internetbrug. Der er præsidenten, som udnævner medlemmerne af kommissionerne, og Kongressen, som alene er ansvarlig for at uddelegere lovgivningsbeføjelser til dem.

Dernæst er der virksomhederne i internetøkosystemet, som ofte ubehjælpsomt opdeles i “edge providers”, såsom Google, Facebook og Netflix, og “infrastruktur”-leverandører, herunder ingeniørgrupper, internetudbydere og virksomheder, som understøtter internettets rygrad. (Denne skelnen er i stigende grad meningsløs.) Og som med andre spørgsmål er der D.C.-baserede interessegrupper, der regelmæssigt citeres i pressen, hvoraf mange har en stærk pro- eller antiregulerende holdning.

Dernæst er det vigtigt at forstå Open Internet Order fra 2015. Dette er en FCC-regel, som præsident Obama gik ind for, og som baserede de nye regler om netneutralitet på gamle love om offentlige forsyningsvirksomheder, der oprindeligt blev skrevet for at regulere det tidligere Bell-telefonmonopol. Bekendtgørelsen fra 2015 drejede sig mest om et radikalt politisk skift fra konkurrerende private netværk til behandling af bredbånd som offentlige forsyningsselskaber, eller “omklassificering”, med bemyndigelse til at håndhæve netneutralitet som en ren sideeffekt.

Bekendtgørelsen blev i begyndelsen af 2015 vedtaget med en partilinjeafstemning på 3-2. (Pai var en af de kommissærer, der stemte imod den. Mere om det senere.) På det tidspunkt hyldede fortalere omklassificeringen som et nødvendigt grundlag for netneutralitet. Men omklassificeringen, der er adskilt fra selve netneutralitetsreglerne, var mindre populær hos bredbåndsudbyderne, som sammen med førende internetteknologigrupper og virksomheder som Google og Netflix var bekymrede for, at FCC ville bruge de brede offentlige forsyningsbeføjelser, som den gav sig selv til at regulere internettet langt ud over håndhævelsen af netneutralitet.

Hvis FCC eller kongressen reviderer eller endog omstøder den offentlige forsyningsordre, er det så ikke enden på netneutraliteten? Nej. Principperne for det åbne internet (som FCC altid har kaldt netneutralitet) er længe før 2015-ordningen. Da en domstol i 2010 fandt, at FCC ikke havde beføjelse til at håndhæve dem, formaliserede agenturet dem som regler. Den samme domstol afviste imidlertid dette forsøg i 2014 og konkluderede, at agenturet ikke havde identificeret en kilde til juridisk bemyndigelse fra Kongressen, hvilket fremskyndede 2015-ordren.

Der har således i det meste af det kommercielle internets historie aldrig været formelle regler om netneutralitet. Alligevel har FCC i løbet af et årti, hvor der stort set har været skænderier inden for Beltway, kun én gang identificeret en overtrædelse af principperne, som kunne være blevet forhindret af en hvilken som helst version af dens regler.

Det kan til stor del skyldes, at selv uden FCC er den slags adfærd, som netneutralitet forbyder, enten kontraproduktiv for bredbåndsudbydere eller allerede ulovlig i henhold til konkurrencelovgivning, der aktivt håndhæves af Federal Trade Commission.

Hvis FTC allerede var internettets “politibetjent på patrulje”, hvorfor skal FCC så også regulere? Til dels har kampen om netneutralitet altid været en magtkamp mellem myndighederne, hvor FTC og FCC hver især har været fast besluttet på at etablere ny relevans i det nye økosystem på internettet. En (måske) utilsigtet konsekvens af omklassificeringen af bredbånd som et offentligt forsyningsselskab er imidlertid, at FCC udtrykkeligt har afskåret FTC’s kompetenceområde, som ikke kan føre tilsyn med forsyningsselskaber. En omklassificering, men bevarelse af reglerne om netneutralitet – en foranstaltning, der nu overvejes i FCC og i Kongressen – ville genoprette tilsynet med begge agenturer.

Men internettet er da en “vital tjeneste”, ikke sandt? Hvorfor skulle det ikke være et forsyningsselskab? Der er ingen tvivl om, at vores bredbåndsinfrastruktur er blevet afgørende for både virksomheder og forbrugere som en førende kilde til økonomisk vækst og produktivitet. Men den juridiske betegnelse “offentlig tjenesteydelse” er mere end blot en anerkendelse af denne betydning. I over et århundrede har økonomer længe advaret om, at behandling af infrastruktur som et kvasi-offentligt monopol kun bør betragtes som en sidste udvej for at afhjælpe alvorlige markedssvigt.

Det skyldes, at behandling som et forsyningsselskab er forbundet med høje omkostninger. Et monopol eller et kommunalt forsyningsselskab konkurrerer pr. definition ikke med nogen, hvilket eliminerer incitamenter til investeringer, innovation, kundeservice og vedligeholdelse. Den sørgelige tilstand i de fleste amerikanske el-, vand- og massetransportsystemer illustrerer smerteligt dette punkt.

Til sammenligning har private investorer brugt næsten 1,5 billioner dollars på konkurrerende kablede og mobile bredbåndsnetværk i løbet af de sidste 20 år, og de er klar til at fremskynde deres indsats, hvis klassifikationen af forsyningsvirksomheder ophæves. Selv om forbrugere i landdistrikter og bjergområder måske endnu ikke har de hurtigste hastigheder, og i modsætning til hvad fortalerne for forsyningsselskaberne hævder, er USA’s bredbåndsudbredelse og prisfastsættelse misundelig i store dele af resten af verden.

Så hvis den offentlige forsyningsordning omgøres, hvordan vil netneutraliteten så blive bevaret? Der er flere muligheder. FCC kunne f.eks. revidere 2015-ordren i overensstemmelse med en domstolsafgørelse fra 2014, som selv den tidligere FCC-formand Tom Wheeler oprindeligt omtalte som sin “køreplan” – selv om det kun ville udsætte muligheden for omklassificering til den næste administration. Uoverensstemmelse ville nedtvinge erhvervslivets investeringer, hvilket ingen ønsker.

Den bedre løsning ville være at gøre netneutralitetsreglerne til et spørgsmål om føderal lovgivning. Og det er præcis, hvad Republikanerne i Repræsentanternes Hus og Senatet foreslog i slutningen af 2014. Formændene for kongressens handelsudvalg med tilsyn fra FCC fremlagde i fællesskab et lovforslag, der kodificerede langt stærkere netneutralitetsregler end dem, som FCC godkendte i sit forsøg i 2010. Det republikanske lovforslag ville f.eks. på forhånd have forbudt internetudbydere at blokere websteder, bremse trafikken eller tilbyde prioritering af indhold som en betalt tjeneste (såkaldte “fast lanes”).

Dette lovforslag gjorde det også klart, at kongressen aldrig havde til hensigt, at FCC skulle have beføjelse til at omdanne bredbånd til et offentligt forsyningsselskab efter behag og dermed underkaste det takstregulering og anden mikromanagement. Men da Demokraterne forventede at vinde Det Hvide Hus ved valget i 2016, viste de ingen interesse for lovforslaget, idet de var overbeviste om, at en FCC med Hillary Clinton som formand ville støtte bekendtgørelsen fra 2015. Selv efter Trumps valg har republikanerne gjort det klart, at et potentielt topartisk kompromis om dette spørgsmål stadig er på bordet.

Bredbånds-ISP’er vil aldrig gå med til en sådan lov, vel? Det vil de. Internetudbyderne er lige så utilfredse med den endeløse usikkerhed omkring netneutralitet som alle andre og støtter en permanent lovgivningsmæssig løsning. Selv om nogle udbydere tidligere har gjort indsigelse mod den særlige ordlyd i nogle af reglerne, har de ikke gjort indsigelse mod netneutralitet. Faktisk praktiserede de den i næsten to årtier, hvor FCC ikke havde nogen regler, der krævede, at de skulle gøre det.

Verizon var faktisk den eneste bredbåndsudbyder, der anfægtede 2010-versionen af reglerne, og det var kun af meget tekniske juridiske grunde. I den igangværende retssag om Public Utility Order fra 2015 har andre internetudbydere anfægtet indholdet og processen i forbindelse med omklassificeringen, men igen ikke selve reglerne.

Verizon, hvis forretningsmodel har ændret sig væsentligt siden 2010, støtter nu aspekter af 2015-ordningen, som selv nogle af interessegrupperne var uenige med. Og både Comcast og AT&T er fortsat underlagt lidt forskellige versioner af reglerne, uanset hvad der sker med 2015-ordningen, idet de har forpligtet sig til dem som betingelser for de seneste fusioner.

Dette bringer os tilbage til præsident Trump: Lovede han ikke at afskaffe netneutralitet? Ikke helt. Nogle mennesker griber fat i et enkelt tweet fra 2014, før Trump overhovedet var kandidat, hvor han omtalte netneutralitet som præsident Obamas “top down power grab”. Den kommentar (hans eneste, jeg kender til emnet) kom dagen efter et krav fra Det Hvide Hus, der førte til omklassificeringen i 2015 – den egentlige kilde til Trumps indvending. Siden da har han ikke sagt noget.

I bedste fald er Trumps holdning til (og interesse i) netneutralitet uklar. Og da Trump nu har udnævnt Pai til ny formand for FCC, har han ikke megen direkte indflydelse på kommissionen, der ifølge loven fungerer som et uafhængigt ekspertorgan. Pai, der har været involveret i FCC det meste af sit professionelle liv, arbejder allerede på at forbedre agenturets gennemsigtighed og forudsigelighed.

Men formand Pai er en “fjende” af netneutralitet, ikke sandt? Pai var stærkt imod en omklassificering af internettet som forsyningsselskab, men han har altid været tilhænger af principperne om netneutralitet. Før og siden han blev formand, har Pai gentagne gange lovet at beskytte de centrale idéer bag netneutralitet, herunder, som han beskriver dem: “Friheden til at få adgang til lovligt indhold, friheden til at bruge applikationer, friheden til at tilslutte personlige enheder til nettet og friheden til at få oplysninger om serviceplaner.”

Et ofte fejlciteret løfte fra 2016 fra Pai om at tage en “ukrudtshakker” til forældede FCC-regler havde intet at gøre med netneutralitet og var faktisk et ekko af flere bekendtgørelser udstedt af præsidenterne Obama og Clinton, der krævede, at lederne af agenturerne skulle trække forældede føderale regler, der stadig var gældende, tilbage.

Pai stemte imod bekendtgørelsen fra 2015, men hans dissens var næsten udelukkende helliget de juridiske og økonomiske risici ved omklassificering af offentlige forsyningsvirksomheder samt den uregelmæssige proces, hvormed agenturet erstattede Det Hvide Hus’ plan med Wheelers oprindelige “køreplan”.”

Er edge providers som Google og Netflix samt nystartede virksomheder ikke afhængige af netneutralitet? Fortalere for en udvidet offentlig regulering af bredbåndsudbydere har travlt med at fremmane de værst tænkelige scenarier for enhver ændring af bekendtgørelsen fra 2015 og insisterer f.eks. på, at internetudbydere straks vil begynde at opkræve indholdsudbydere som Google og Netflix særlige gebyrer for at levere oplysninger til deres abonnenter og på anden måde ødelægge de lige konkurrencevilkår, hvormed forbrugerne kan få adgang til internettjenester.

Disse forudsigelser ignorerer imidlertid bevidst de tekniske, forretningsmæssige og juridiske realiteter, som gør sådanne gebyrer usandsynlige, hvis ikke umulige. For det første har internetudbyderne i de sidste to årtier, hvor der ikke fandtes nogen regler om netneutralitet, aldrig fundet en forretningsmæssig begrundelse for at presse det åbne internet ud. Det skyldes til dels det intense konkurrencepres mellem mobiludbydere og i stigende grad mellem mobiludbydere og internetudbydere med kabelnet. Inden for bredbånd er det indholdsudbyderne, der har indflydelse på internetudbyderne og ikke omvendt, hvilket Netflix for nylig erkendte ved at feje bekymringer om enhver “svækkelse” af netneutralitetsreglerne af bordet.

Det er måske grunden til, at hverken Google eller Netflix mente, at omklassificeringen af public utility-ordningen var en god idé. Den tidligere Google-direktør Eric Schmidt argumenterede imod den dengang og sagde, at han var bekymret for, at en omklassificering betød, at man “begyndte at regulere en frygtelig masse ting på internettet”, en bekymring, som Internet Society og andre upartiske ingeniørgrupper delte. Netflix, der erkendte, at regulering af offentlige forsyningsselskaber for bredbånd en dag kunne udvides til at omfatte deres egen ikke-neutrale adfærd, genovervejede sin egen fortalervirksomhed, efter at bekendtgørelsen fra 2015 blev vedtaget.

En ofte misforstået pointe er, at Netflix’ indgriben sent i kampen om bekendtgørelsen fra 2015 ikke handlede om at undgå fremtidige gebyrer for last-mile-levering af dets indhold. Virksomheden bad i stedet FCC om at kræve fri samtrafik for sine engros-trafikpartnere og sine egne indholdsleveringsnetværk, der er indlejret i internetudbydernes faciliteter – noget, som virksomheden til forveksling kaldte “stærk” netneutralitet.

Trods påstande om, at Netflix-trafikken blev “droslet” af internetudbyderne, viste det sig, at langsommere Netflix-trafik i 2014 (som fik ekstra opmærksomhed efter komikeren John Olivers berømte svada om problemet) var skyld i en af Netflix’ egne transitudbydere. Transitudbyderen havde overkapacitet og havde reduceret tjenesten på spidsbelastningstidspunkter til engroskunder, som Netflix, uden at fortælle det til nogen. Netflix betaler faktisk under markedssatsen for samtrafik – omkostninger så små, at de ikke engang fremgår af regnskaberne.

FCC afviste i sin bekendtgørelse fra 2015 at udvide “neutralitet” til kernen af netværket, og Netflix mistede hurtigt interessen for debatten.

Bør erhvervsledere gribe ind for at bevare netneutralitet? Den form for modstand i fuld skala, som forsyningsforkæmpere nu opfordrer til i en fornyet kamp om netneutralitet, ville være dybt misvisende og kontraproduktiv, især hvis den rettes mod FCC og formand Pai. Som nævnt baserer agenturet sine reguleringsbeslutninger på faktiske økonomiske og tekniske analyser og ikke på fortalervirksomhed, uanset hvor livlig den end måtte være. Det har ganske vist ikke altid været tilfældet, især ikke i de seneste år, men Pai har forpligtet sig til at genoprette kommissionens egen neutralitet.

Det, som virksomhedsledere inden for og uden for internet-økosystemet kan og bør gøre, er imidlertid at opfordre Kongressen til at handle en gang for alle og beskytte det åbne internet og samtidig bevare et investeringsmiljø, der er afgørende for fortsat udvidelse og forbedring af bredbånd. Det er svært at forestille sig, at nogen kan være uenig i dette mål eller i en varig løsning på et problem, der alt for længe har plaget både tilsynsmyndighederne og industrien.

Kongressen og FCC arbejder allerede på at fastlægge de mest effektive skridt både til at ophæve omklassificeringen af forsyningspligten og til at sætte netneutralitetsprincipperne på et solidt juridisk grundlag en gang for alle. Hold øje med FCC’s indsats og revideret lovgivning, der vil gøre netop dette i løbet af de næste par måneder.