Nätneutralitet är en grundläggande, men notoriskt vass, princip. Den innebär att en bredbandsleverantör inte får blockera, sänka eller på annat sätt orättvist diskriminera webbplatser eller onlinetjänster. Trots att det är en enkel idé har nätneutralitet visat sig vara svårt att omsätta i amerikansk politik. Den ligger obekvämt i skärningspunkten mellan en mycket teknisk Internetarkitektur och lika komplexa förvaltningsrättsliga principer. Till och med termen ”nätneutralitet” myntades inte av en ingenjör utan av en juridisk akademiker 2003.
Sedan Donald Trumps val har retoriken kring nätneutralitetens nära förestående undergång varit rasande. Varje åtgärd av den nyutnämnde ordföranden för Federal Communications Commission (FCC) Ajit Pai genererar en kör av konsumentförespråkare som beklagar neutralitetens död och ”slutet för internet som vi känner det”. Företag och konsumenter varnas för att republikanska lagstiftare är eniga i sin beslutsamhet att inte bara ändra FCC:s Open Internet Order från 2015, utan att ”döda”, ”förstöra”, ”nedmontera” eller ”avskaffa” det öppna internet så snart som möjligt.
För att utforska dessa frågor har jag sammanställt några av de viktigaste frågorna om nätneutralitet och 2015 års order, som grundade reglerna på 1930-talets lagstiftning om allmännyttiga företag. För att vara tydlig håller jag med Netflix vd Reed Hastings, som nyligen erkände att nätneutralitetsprinciperna har varit och kommer att fortsätta att strikt upprätthållas, inte genom reglering utan genom starka marknadskrafter. Min åsikt är ganska enkel: De flesta försök att reglera Internet gör saker och ting värre på lång sikt – eller, i det här fallet, mycket tidigare. Här är försöket att förvandla Internetleverantörer till allmännyttiga företag ett botemedel som är mycket värre än problemet.
Låt oss börja med de viktigaste aktörerna. Först har vi FCC, som tillsammans med andra, ibland rivaliserande, organ, däribland Federal Trade Commission (FTC), utgör de viktigaste amerikanska regleringsorganen för internetanvändning. Där finns presidenten, som utser ledamöterna i kommissionerna, och kongressen, som är ensam ansvarig för att delegera lagstiftningsbefogenheter till dem.
Därnäst finns företagen i internets ekosystem, ofta ohjälpligt uppdelade i ”kantleverantörer”, som Google, Facebook och Netflix, och ”infrastrukturleverantörer”, inklusive ingenjörsgrupper, internetleverantörer och företag som stöder internets ryggrad. (Distinktionen blir alltmer meningslös.) Och, som i andra frågor, finns det D.C.-baserade intresseorganisationer som regelbundet citeras i pressen, varav många har starka för- eller emot reglering.
Nästan är det viktigt att förstå 2015 års förordning om ett öppet internet. Detta är en FCC-regel, som förespråkades av president Obama, som baserade de nya nätneutralitetsreglerna på gamla lagar om allmännyttiga tjänster som ursprungligen skrevs för att reglera det tidigare telefonmonopolet Bell. Ordern från 2015 handlade främst om en radikal politisk förändring från konkurrerande privata nät till behandling av bredband som allmännyttiga tjänster, eller ”omklassificering”, med befogenhet att genomdriva nätneutralitet som en ren bieffekt.
Ordningen antogs i början av 2015 med en partilinje med röstsiffrorna 3-2. (Pai var en av de kommissionärer som röstade emot. Mer om det senare.) Vid den tidpunkten hyllade förespråkare omklassificeringen som en nödvändig grund för nätneutralitet. Men omklassificeringen, som är skild från själva nätneutralitetsreglerna, var mindre populär hos bredbandsleverantörerna, som tillsammans med ledande grupper av internettekniker och företag som Google och Netflix var oroliga för att FCC skulle använda de breda befogenheter för allmännyttiga tjänster som den beviljat sig själv för att reglera internet långt bortom att upprätthålla nätneutralitet.
Om FCC eller kongressen ser över eller till och med upphäver bestämmelsen om allmännyttiga tjänster, är det då inte slutet för nätneutraliteten? Nej. Principerna för ett öppet internet (som FCC alltid har kallat nätneutralitet) är långt före 2015 års förordning. När en domstol 2010 konstaterade att FCC saknade befogenhet att tillämpa dem formaliserade myndigheten dem som regler. Samma domstol förkastade dock detta försök 2014 och drog slutsatsen att myndigheten inte hade lyckats identifiera en källa till rättslig auktoritet från kongressen, vilket påskyndade 2015 års förordning.
Därmed har det under större delen av det kommersiella internets historia aldrig funnits några formella regler för nätneutralitet. Ändå har FCC under ett decennium av stort sett inom bältet, endast en gång identifierat en överträdelse av principerna som skulle ha kunnat förbjudas av någon version av dess regler.
Det kan till stor del bero på att även utan FCC är den typ av beteende som nätneutralitet förbjuder antingen kontraproduktivt för bredbandsleverantörer att ägna sig åt eller redan olagligt enligt konkurrensbegränsande lagar som aktivt tillämpas av Federal Trade Commission.
Om FTC redan var internets ”polis i farten”, varför behöver FCC också reglera? Till viss del har kampen om nätneutralitet alltid varit en maktkamp mellan olika myndigheter, där FTC och FCC var och en är fast beslutna att etablera en ny relevans i det framväxande ekosystemet på Internet. En (kanske) oavsiktlig konsekvens av omklassificeringen av bredband som ett allmännyttigt företag är dock att FCC uttryckligen avskärmar sig från FTC:s jurisdiktion, som inte kan övervaka allmännyttiga företag. Att upphäva omklassificeringen men bevara nätneutralitetsreglerna – en åtgärd som nu övervägs av FCC och kongressen – skulle återställa tillsynen för båda myndigheterna.
Men internet är väl en ”livsviktig tjänst”, eller hur? Varför skulle det inte vara en nyttighet? Utan tvekan har vår bredbandsinfrastruktur blivit avgörande för både företag och konsumenter som en ledande källa till ekonomisk tillväxt och produktivitet. Men den rättsliga beteckningen ”allmännyttigt” är mer än bara ett erkännande av denna betydelse. I över hundra år har ekonomer länge varnat för att behandlingen av infrastruktur som ett kvasi-offentligt monopol endast bör betraktas som en sista utväg för att övervinna allvarliga marknadsmisslyckanden.
Det beror på att behandlingen som ett allmännyttigt företag har en hög kostnad. Ett monopol eller ett kommunalt allmännyttigt företag konkurrerar per definition inte med någon, vilket eliminerar incitamenten för investeringar, innovation, kundservice och underhåll. Det sorgliga tillståndet för de flesta amerikanska el-, vatten- och kollektivtrafiksystem illustrerar detta på ett smärtsamt sätt.
I jämförelse med detta har privata investerare spenderat nästan 1,5 biljoner dollar på konkurrerande trådbundna och mobila bredbandsnät under de senaste 20 åren, och de är redo att påskynda sina ansträngningar om klassificeringen av allmännyttiga företag upphävs. Även om konsumenter på landsbygden och i bergsregioner kanske ännu inte har de snabbaste hastigheterna, och i motsats till vad förespråkarna för allmännyttiga företag hävdar, är USA:s bredbandsutbyggnad och prissättning avundsvärd för en stor del av resten av världen.
Så, om den allmännyttiga ordningen upphävs, hur kommer nätneutraliteten att bevaras? Det finns flera alternativ. FCC skulle till exempel kunna revidera 2015 års order i linje med ett domstolsbeslut från 2014 som till och med den tidigare FCC-ordföranden Tom Wheeler inledningsvis hänvisade till som sin ”färdplan” – även om det bara skulle skjuta upp möjligheten till omklassificering till nästa administration. Inkonsekvens skulle dämpa företagens investeringar, vilket ingen vill ha.
Den bättre lösningen skulle vara att göra nätneutralitetsreglerna till en fråga om federal lag. Och det är precis vad republikanerna i representanthuset och senaten föreslog i slutet av 2014. Ordförandena för kongressens handelskommittéer, med tillsyn av FCC, lade gemensamt fram ett lagförslag som kodifierade mycket starkare nätneutralitetsregler till och med än de som FCC godkände i sitt försök 2010. Det republikanska lagförslaget skulle till exempel i förebyggande syfte ha förbjudit internetleverantörer att blockera webbplatser, bromsa trafiken eller erbjuda prioritering av innehåll som en betaltjänst (så kallade ”fast lanes”).
Detta lagförslag klargjorde också att kongressen aldrig haft för avsikt att FCC skulle ha befogenhet att efter eget gottfinnande förvandla bredband till ett allmännyttigt företag, och på så sätt utsätta det för räntereglering och annan mikromanagement. Men eftersom demokraterna förväntade sig att vinna Vita huset i valet 2016 visade de inget intresse för lagförslaget, eftersom de var övertygade om att en FCC med en person som Hillary Clinton valde som ordförande skulle stödja 2015 års förordning. Till och med efter Trumps val har republikanerna klargjort att en potentiell tvåpartikompromiss i denna fråga fortfarande ligger på bordet.
Bredbandsleverantörer kommer aldrig att gå med på en sådan lag, eller hur? Det kommer de att göra. Internetleverantörerna är lika missnöjda med den ändlösa osäkerheten kring nätneutralitet som alla andra och stöder en permanent lagstiftningslösning. Även om vissa leverantörer tidigare har protesterat mot den särskilda formuleringen av vissa av reglerna, protesterar de inte mot nätneutraliteten. De tillämpade den faktiskt under nästan två decennier när FCC inte hade några regler som krävde att de skulle göra det.
Verizon var faktiskt den enda bredbandsleverantör som ifrågasatte 2010 års version av reglerna, och då endast på mycket tekniska rättsliga grunder. I pågående tvister om 2015 års förordning om allmännyttiga tjänster har andra internetleverantörer ifrågasatt innehållet och processen för omklassificering, men återigen inte själva reglerna.
Verizon, vars affärsmodell har förändrats avsevärt sedan 2010, stöder nu aspekter av 2015 års förordning som till och med en del av intresseorganisationerna ifrågasatte. Och både Comcast och AT&T omfattas fortfarande av något annorlunda versioner av reglerna oavsett vad som händer med 2015 års förordning, eftersom de har åtagit sig att följa dem som villkor för nyligen genomförda fusioner.
Detta för oss tillbaka till president Trump: Lovade han inte att avskaffa nätneutraliteten? Inte precis. Vissa människor tar fasta på en enda tweet från 2014, innan Trump ens var kandidat, där han hänvisade till nätneutralitet som president Obamas ”maktövertagande uppifrån och ner”. Den kommentaren (hans enda som jag känner till i ämnet) kom dagen efter ett krav från Vita huset som ledde till omklassificeringen 2015 – den egentliga källan till Trumps invändning. Sedan dess har han inte sagt någonting.
Till yttermera visso är Trumps ståndpunkt om (och intresse för) nätneutralitet oklar. Och efter att nu ha utsett Pai till ny ordförande för FCC har Trump inte mycket direkt inflytande över kommissionen som enligt lag fungerar som ett oberoende expertorgan. Pai, som har varit involverad i FCC under större delen av sitt yrkesliv, arbetar redan med att förbättra myndighetens öppenhet och förutsägbarhet.
Men ordförande Pai är väl en ”fiende” till nätneutralitet? Pai motsatte sig starkt en omklassificering av internet som en nyttighet, men han har alltid varit en anhängare av principerna om nätneutralitet. Innan och sedan han blev ordförande har Pai upprepade gånger lovat att skydda de centrala idéerna bakom nätneutralitet, inklusive, som han beskriver dem: ”Friheten att få tillgång till lagligt innehåll, friheten att använda tillämpningar, friheten att ansluta personliga enheter till nätet och friheten att få information om tjänsteplaner.”
Ett ofta felciterat löfte från 2016 från Pai om att ta en ”ogräsrensare” till föråldrade FCC-bestämmelser hade inget att göra med nätneutralitet och var i själva verket ett eko av flera exekutiva order som utfärdats av presidenterna Obama och Clinton och som krävde att byråcheferna skulle dra tillbaka föråldrade federala regler som fortfarande finns kvar i lagboken.
Pai röstade mot 2015 års förordning, men hans avvikande åsikt var nästan helt och hållet ägnad åt de rättsliga och ekonomiska riskerna med omklassificering av allmännyttiga företag, liksom den oregelbundna process genom vilken myndigheten ersatte Vita husets plan med Wheelers ursprungliga ”färdplan”.
Råkar inte leverantörer som Google och Netflix, liksom nystartade företag, vara beroende av nätneutralitet? Förespråkare för en utökad offentlig reglering av bredbandsleverantörer är upptagna med att frammana de värsta scenarierna för varje ändring av 2015 års förordning, och insisterar till exempel på att internetleverantörer omedelbart kommer att börja ta ut särskilda avgifter av innehållsleverantörer som Google och Netflix för att leverera information till sina abonnenter, och att de på annat sätt kommer att förstöra de likvärdiga spelreglerna för konsumenternas tillgång till internettjänster.
Dessa förutsägelser ignorerar dock avsiktligt de tekniska, affärsmässiga och rättsliga realiteterna, som gör det osannolikt, för att inte säga omöjligt, att ta ut sådana avgifter. För det första har Internetleverantörerna under de senaste två decennierna, under vilka det inte fanns några nätneutralitetsregler, aldrig funnit ett affärsmässigt argument för att pressa det öppna Internet. Detta är delvis ett resultat av det hårda konkurrenstrycket mellan mobiloperatörer och i allt högre grad mellan mobila och trådbundna internetleverantörer. När det gäller bredband är det innehållsleverantörerna som har inflytande över internetleverantörerna och inte tvärtom, vilket Netflix nyligen erkände genom att avfärda oron för en ”försvagning” av nätneutralitetsreglerna.
Detta kan vara anledningen till att varken Google eller Netflix tyckte att omklassificeringen av allmännyttiga tjänster var en bra idé. Googles tidigare vd Eric Schmidt argumenterade mot det vid den tidpunkten och sa att han var orolig för att en omklassificering skulle innebära att ”börja reglera en hel del saker på Internet”, en oro som delas av Internet Society och andra opartiska ingenjörsgrupper. Netflix, som insåg att regleringar av allmännyttiga företag för bredband en dag skulle kunna utsträckas till deras eget icke neutrala beteende, omprövade sitt eget förespråkande efter att 2015 års förordning hade antagits.
En ofta missförstådd punkt är att Netflix ingripande sent i striden om 2015 års förordning inte handlade om att undvika framtida avgifter för sista-milens-leverans av sitt innehåll. Företaget bad i stället FCC att kräva fri sammankoppling för sina partner för grossisttrafik och sina egna innehållsleveransnätverk inbäddade i alla internetleverantörers anläggningar – något som företaget förvillande nog kallade ”stark” nätneutralitet.
Trots påståendena om att Netflix-trafiken ”stryps” av internetleverantörerna visade sig fördröjningar av Netflix-trafiken 2014 (som fick extra uppmärksamhet efter komikern John Olivers berömda skällsord om frågan) vara felet av en av Netflix egna transitleverantörer. Transitleverantören hade överkapacitet och hade minskat servicen vid topptider för grossistkunder, som Netflix, utan att berätta det för någon. Netflix betalar faktiskt under marknadspris för samtrafik – kostnader som är så små att de inte ens syns i boksluten.
FCC avböjde att utvidga ”neutraliteten” till nätets kärna i sin förordning från 2015, och Netflix tappade snabbt intresset för debatten.
Bör företagsledare ingripa för att bevara nätneutraliteten? Den typ av fullskaligt motstånd som förespråkare för allmännyttiga företag nu efterlyser i en förnyad strid om nätneutralitet skulle vara djupt missriktat och kontraproduktivt, särskilt om det riktas mot FCC och ordförande Pai. Som nämnts baserar myndigheten sina regleringsbeslut på faktiska ekonomiska och tekniska analyser och inte på förespråkande, hur livlig den än är. Det har visserligen inte alltid varit så, särskilt inte under de senaste åren, men Pai har åtagit sig att återställa kommissionens egen neutralitet.
Vad företagsledare inom och utanför internetekosystemet kan och bör göra är att uppmuntra kongressen att agera en gång för alla för att skydda det öppna internet och samtidigt bevara en investeringsmiljö som är nödvändig för fortsatt bredbandsutbyggnad och förbättring. Det är svårt att föreställa sig att någon inte håller med om det målet, eller om en varaktig lösning på ett problem som alltför länge har plågat både tillsynsmyndigheter och industrin.
Kongressen och FCC arbetar redan med att fastställa de mest effektiva stegen både för att upphäva omklassificeringen av allmännyttiga företag och för att en gång för alla ge nätneutralitetsprinciperna en solid rättslig grund. Håll utkik efter FCC:s åtgärder och reviderad lagstiftning som skulle göra just detta någon gång under de närmaste månaderna.