Neutralitatea internetului este un principiu de bază, dar notoriu de fragil. Acesta înseamnă că un furnizor de internet în bandă largă nu ar trebui să blocheze, să încetinească sau să discrimineze în mod incorect orice site web sau serviciu online. În ciuda faptului că este o idee simplă, neutralitatea rețelei s-a dovedit a fi dificil de transpus în politica americană. Ea se află în mod inconfortabil la intersecția dintre arhitectura extrem de tehnică a internetului și principiile la fel de complexe ale dreptului administrativ. Chiar și termenul „neutralitate a rețelei” a fost inventat nu de un inginer, ci de un academician juridic, în 2003.
De la alegerea lui Donald Trump, retorica în jurul dispariției iminente a neutralității rețelei a fost frenetică. Fiecare mișcare a președintelui nou numit al Comisiei Federale pentru Comunicații (FCC), Ajit Pai, generează un cor de avocați ai consumatorilor care deplâng moartea neutralității și „sfârșitul internetului așa cum îl cunoaștem”. Întreprinderile și consumatorii sunt avertizați că legislatorii republicani sunt uniți în hotărârea lor de a nu doar modifica Ordinul privind internetul deschis din 2015 al FCC, ci de a „ucide”, „distruge”, „demantela” sau „aboli” internetul deschis, cât mai curând posibil.
În interesul explorării acestor probleme, am compilat unele dintre cele mai importante întrebări despre neutralitatea rețelei și ordinul din 2015, care a fundamentat regulile în legislația privind utilitățile publice din anii 1930. Pentru a fi clar, sunt de acord cu directorul executiv al Netflix, Reed Hastings, care a recunoscut recent că principiile neutralității rețelei au fost și vor continua să fie strict aplicate nu prin reglementări, ci prin forțele puternice ale pieței. Punctul meu de vedere este destul de simplu: Majoritatea eforturilor de a reglementa internetul înrăutățesc lucrurile pe termen lung – sau, în acest caz, mult mai repede. În acest caz, efortul de a transforma furnizorii de servicii de internet (ISP) în utilități este un leac mult mai rău decât problema.
Să începem cu actorii cheie. În primul rând, există FCC, care, împreună cu alte agenții, uneori rivale, inclusiv Comisia Federală pentru Comerț (FTC), reprezintă principalele organisme de reglementare din SUA pentru utilizarea internetului. Mai există președintele, care numește membrii comisiilor, și Congresul, care este singurul responsabil pentru delegarea autorității legislative către acestea.
Apoi există întreprinderile din ecosistemul internetului, adesea împărțite în mod inutil în „furnizori de margine”, cum ar fi Google, Facebook și Netflix, și furnizori de „infrastructură”, inclusiv grupuri de inginerie, furnizori de servicii de internet și companii care susțin coloana vertebrală a internetului. (Din ce în ce mai mult, distincția este lipsită de sens.) Și, ca și în cazul altor probleme, există grupuri de susținere cu sediul în D.C., citate în mod regulat în presă, multe dintre acestea având cu puternice prejudecăți pro sau contra reglementării.
În continuare, este important să înțelegem Ordinul privind internetul deschis din 2015. Acesta este un regulament al FCC, susținut de președintele Obama, care a bazat noile reguli de neutralitate a rețelei pe vechile legi privind utilitățile publice scrise inițial pentru a reglementa fostul monopol de telefonie Bell. Ordinul din 2015 se referea în principal la o schimbare radicală a politicii de trecere de la rețele private concurente la un tratament de utilitate publică pentru banda largă, sau „reclasificare”, autoritatea de a aplica neutralitatea rețelei fiind un simplu efect secundar.
Ordinul a fost adoptat, la începutul anului 2015, cu un vot pe linie de partid de 3-2. (Pai a fost unul dintre comisarii care au votat împotrivă. Mai multe despre asta mai târziu.) La momentul respectiv, susținătorii au salutat reclasificarea ca fiind o bază necesară pentru neutralitatea rețelei. Dar reclasificarea, separată de regulile de neutralitate a rețelei în sine, a fost mai puțin populară în rândul furnizorilor de bandă largă, care, împreună cu principalele grupuri de ingineri de internet și companii precum Google și Netflix, erau îngrijorați de faptul că FCC va utiliza competențele largi de utilitate publică pe care și le-a acordat pentru a reglementa internetul mult dincolo de aplicarea neutralității rețelei.
Dacă FCC sau Congresul revizuiește sau chiar anulează ordinul de utilitate publică, nu este acesta sfârșitul neutralității rețelei? Nu. Principiile internetului deschis (așa cum FCC s-a referit întotdeauna la neutralitatea rețelei) sunt cu mult anterioare ordinului din 2015. Atunci când o instanță a constatat, în 2010, că FCC nu avea autoritatea de a le aplica, agenția le-a oficializat ca reguli. Cu toate acestea, aceeași instanță a respins acest efort în 2014, concluzionând că agenția nu reușise să identifice o sursă de autoritate legală din partea Congresului, ceea ce a precipitat Ordinul din 2015.
Astfel, în cea mai mare parte a istoriei internetului comercial, nu au existat niciodată reguli formale privind neutralitatea rețelei. Cu toate acestea, în decursul unui deceniu de dispute în mare parte din interiorul Camerei Reprezentanților, FCC a identificat o singură dată o încălcare a principiilor care ar fi putut fi interzisă de orice versiune a normelor sale.
Este posibil ca acest lucru să se datoreze în mare parte faptului că, chiar și fără FCC, tipurile de comportament pe care neutralitatea rețelei le interzice sunt fie contraproductive pentru furnizorii de bandă largă, fie sunt deja ilegale în temeiul legilor anticoncurențiale aplicate în mod activ de către Comisia Federală pentru Comerț.
Dacă FTC era deja „polițistul de serviciu” al internetului, de ce trebuie să reglementeze și FCC? În parte, lupta pentru neutralitatea rețelei a fost întotdeauna o luptă pentru putere între agenții, FTC și FCC fiind fiecare hotărâte să își stabilească o nouă relevanță în ecosistemul emergent al internetului. Cu toate acestea, o consecință (poate) neintenționată a reclasificării benzii largi ca fiind de utilitate publică este faptul că FCC a eliminat în mod explicit jurisdicția FTC, care nu poate supraveghea utilitățile. Anularea reclasificării, dar menținerea normelor de neutralitate a rețelei – o acțiune luată în considerare în prezent la FCC și în Congres – ar restabili supravegherea ambelor agenții.
Dar internetul este un „serviciu vital”, nu-i așa? De ce nu ar trebui să fie un serviciu public? Fără îndoială, infrastructura noastră de bandă largă a devenit critică atât pentru întreprinderi, cât și pentru consumatori, fiind o sursă principală de creștere economică și productivitate. Dar denumirea juridică de „serviciu public” este mai mult decât o simplă recunoaștere a acestei importanțe. De mai bine de un secol, economiștii au avertizat de mult timp că tratarea infrastructurii ca un cvasi-monopol public ar trebui să fie considerată doar o ultimă soluție pentru a depăși deficiențele grave ale pieței.
Aceasta pentru că tratamentul de utilitate publică are un cost ridicat. Un monopol sau un serviciu public municipal, prin definiție, nu concurează cu nimeni, eliminând stimulentele pentru investiții, inovare, servicii pentru clienți și întreținere. Starea tristă a majorității sistemelor de electricitate, de apă și de transport în comun din SUA ilustrează dureros acest aspect.
În comparație, investitorii privați au cheltuit aproape 1,5 trilioane de dolari pentru rețelele de bandă largă prin cablu și mobile concurente în ultimii 20 de ani și sunt pregătiți să își accelereze eforturile dacă clasificarea de utilitate este anulată. Deși este posibil ca consumatorii din regiunile rurale și muntoase să nu beneficieze încă de cele mai rapide viteze, și contrar a ceea ce susțin susținătorii utilităților, implementarea și stabilirea prețurilor pentru banda largă în SUA sunt invidiate de o mare parte din restul lumii.
Atunci, dacă ordinul de utilitate publică este inversat, cum va fi păstrată neutralitatea rețelei? Există mai multe opțiuni. FCC ar putea, de exemplu, să revizuiască ordinul din 2015 în conformitate cu o hotărâre judecătorească din 2014 la care chiar fostul președinte al FCC, Tom Wheeler, s-a referit inițial ca fiind „foaia sa de parcurs” – deși acest lucru ar amâna doar posibilitatea reclasificării până la următoarea administrație. Inconsecvența ar deprima investițiile în afaceri, ceea ce nimeni nu dorește.
Soluția mai bună ar fi ca normele privind neutralitatea rețelei să devină o chestiune de lege federală. Și asta este exact ceea ce au propus republicanii din Camera Reprezentanților și Senat la sfârșitul anului 2014. Președinții comisiilor pentru comerț din Congres, cu supravegherea FCC, au introdus împreună un proiect de lege care codifica reguli de neutralitate a rețelei mult mai stricte chiar și decât cele aprobate de FCC în efortul său din 2010. Proiectul de lege republican, de exemplu, ar fi interzis în mod preventiv furnizorilor de servicii de internet să blocheze site-uri web, să încetinească traficul sau să ofere prioritizarea conținutului ca serviciu plătit (așa-numitele „benzi rapide”).
De asemenea, acel proiect de lege a clarificat faptul că Congresul nu a intenționat niciodată ca FCC să aibă puterea discreționară de a transforma banda largă într-un serviciu de utilitate publică după bunul plac și, astfel, să o supună reglementării tarifelor și altor tipuri de micromanagement. Dar, întrucât democrații se așteptau să câștige Casa Albă la alegerile din 2016, aceștia nu s-au arătat interesați de proiectul de lege, încrezători că o FCC prezidată de o persoană aleasă de Hillary Clinton va susține Ordinul din 2015. Chiar și de la alegerea lui Trump, republicanii au precizat că un potențial compromis bipartizan în această privință este încă pe masă.
Furnizorii de internet în bandă largă nu vor fi niciodată de acord cu o astfel de lege, nu-i așa? Ba da, o vor face. ISP sunt la fel de nemulțumiți ca oricine de nesfârșita incertitudine din jurul neutralității rețelei și susțin o soluție legislativă permanentă. În timp ce unii furnizori au obiectat în trecut cu privire la formularea specială a unora dintre reguli, ei nu se opun neutralității rețelei. Într-adevăr, au practicat-o pe parcursul a aproape două decenii, când FCC nu avea nicio regulă care să le impună acest lucru.
Verizon a fost de fapt singurul furnizor de bandă largă care a contestat versiunea din 2010 a regulilor, și atunci numai din motive juridice foarte tehnice. În litigiile în curs de desfășurare privind Ordinul de utilitate publică din 2015, alți furnizori de servicii de internet au contestat substanța și procesul de reclasificare, dar, din nou, nu și regulile în sine.
Verizon, al cărui model de afaceri s-a schimbat substanțial din 2010, susține acum aspecte ale Ordinului din 2015 cu care chiar și unele dintre grupurile de susținere au avut probleme. Și atât Comcast, cât și AT&T rămân supuse unor versiuni ușor diferite ale regulilor, indiferent de ceea ce se întâmplă cu Ordinul din 2015, după ce s-au angajat să le respecte ca și condiții pentru fuziunile recente.
Aceasta ne aduce înapoi la președintele Trump: Nu a promis el că va pune capăt neutralității rețelei? Nu chiar. Unii oameni se apucă de un singur tweet din 2014, înainte ca Trump să fie chiar candidat, în care se referea la neutralitatea rețelei ca fiind „preluarea puterii de sus în jos” de către președintele Obama. Acel comentariu (singurul său comentariu pe care îl cunosc pe această temă) a venit a doua zi după o cerere a Casei Albe care a dus la reclasificarea din 2015 – sursa reală a obiecției lui Trump. De atunci, el nu a mai spus nimic.
În cel mai bun caz, poziția lui Trump cu privire la (și interesul pentru) neutralitatea rețelei este neclară. Și, după ce l-a numit acum pe Pai ca nou președinte al FCC, Trump are puțină influență directă asupra Comisiei care, prin lege, funcționează ca o agenție independentă de experți. Pai, care a fost implicat în FCC în cea mai mare parte a vieții sale profesionale, lucrează deja pentru a îmbunătăți transparența și predictibilitatea agenției.
Dar președintele Pai este un „dușman” al neutralității rețelei, nu-i așa? Pai s-a opus cu tărie reclasificării internetului ca serviciu public, dar a fost întotdeauna un susținător al principiilor neutralității rețelei. Înainte și de când a devenit președinte, Pai s-a angajat în repetate rânduri să protejeze ideile de bază care stau la baza neutralității rețelei, inclusiv, așa cum le descrie el însuși, „libertatea de a accesa conținut legal, libertatea de a utiliza aplicații, libertatea de a atașa dispozitive personale la rețea și libertatea de a obține informații despre planurile de servicii”.”
O promisiune a lui Pai din 2016, citată în mod frecvent în mod eronat, de a se ocupa cu un „tăietor de buruieni” de reglementările învechite ale FCC nu a avut nicio legătură cu neutralitatea rețelei și, de fapt, a fost un ecou al mai multor ordine executive emise de președinții Obama și Clinton prin care se cerea șefilor de agenții să retragă normele federale învechite care rămân în vigoare.
Pai a votat împotriva ordinului din 2015, dar disidența sa a fost aproape în întregime dedicată riscurilor juridice și economice ale reclasificării serviciilor de utilitate publică, precum și procesului neregulamentar prin care agenția a înlocuit planul Casei Albe cu „foaia de parcurs” inițială a lui Wheeler.
Nu se bazează furnizorii de vârf, precum Google și Netflix, precum și start-up-urile, pe neutralitatea rețelei? Susținătorii reglementării extinse de utilitate publică a furnizorilor de bandă largă sunt ocupați cu evocarea celor mai pesimiste scenarii pentru orice modificare a Ordinului din 2015, insistând, de exemplu, asupra faptului că furnizorii de servicii de internet vor începe imediat să perceapă furnizorilor de conținut, cum ar fi Google și Netflix, taxe speciale pentru a livra informații abonaților lor și vor distruge în alt mod condițiile de egalitate prin care serviciile de internet pot fi accesate de către consumatori.
Aceste previziuni ignoră în mod intenționat realitățile tehnice, comerciale și juridice, care fac ca astfel de taxe să fie puțin probabile, dacă nu imposibile. În primul rând, în ultimele două decenii, timp în care nu au existat reguli de neutralitate a rețelei, furnizorii de servicii de internet nu au găsit niciodată un argument comercial pentru a stoarce internetul deschis. În parte, acesta este rezultatul unei presiuni concurențiale intense între furnizorii de telefonie mobilă și, din ce în ce mai mult, între furnizorii de servicii de internet mobile și cei cu fir. În banda largă, furnizorii de conținut sunt cei care au influență asupra furnizorilor de servicii de internet și nu invers, așa cum a recunoscut recent Netflix, dând la o parte îngrijorarea cu privire la orice „slăbire” a regulilor de neutralitate a rețelei.
Acesta ar putea fi motivul pentru care nici Google, nici Netflix nu au crezut că reclasificarea de utilitate publică a fost o idee bună. Fostul director executiv al Google, Eric Schmidt, a argumentat împotriva acesteia la momentul respectiv, spunând că era îngrijorat că reclasificarea ar însemna „să începem să reglementăm o mulțime de lucruri pe internet”, o îngrijorare împărtășită de Internet Society și de alte grupuri de ingineri nepartizane. Netflix, recunoscând că reglementările de utilitate publică pentru banda largă ar putea într-o zi să se extindă la propriul comportament neneutru, și-a reconsiderat propria pledoarie după adoptarea Ordinului din 2015.
Un aspect frecvent neînțeles este că intervenția târzie a Netflix în lupta pentru Ordinul din 2015 nu a avut ca scop evitarea unor taxe viitoare pentru livrarea pe ultimul kilometru a conținutului său. În schimb, compania a cerut FCC să impună interconectarea gratuită pentru partenerii săi de trafic angro și propriile rețele de livrare de conținut încorporate în instalațiile ISP – ceea ce compania a numit în mod confuz neutralitate „puternică” a rețelei.
În ciuda afirmațiilor conform cărora traficul Netflix era „gâtuit” de către ISP, încetinirile traficului Netflix din 2014 (care au câștigat o atenție suplimentară în urma faimoasei declamații a comediantului John Oliver pe această temă) s-au dovedit a fi din vina unuia dintre furnizorii de tranzit ai Netflix. Furnizorul de tranzit avea o capacitate excedentară și redusese serviciile la orele de vârf pentru clienții angro, precum Netflix, fără să anunțe pe nimeni. Netflix plătește, de fapt, tarife sub nivelul pieței pentru interconectare – costuri atât de mici încât nici măcar nu apar în situațiile financiare.
FCC a refuzat să extindă „neutralitatea” la nucleul rețelei în Ordinul său din 2015, iar Netflix și-a pierdut rapid interesul pentru dezbatere.
Ar trebui să intervină liderii de afaceri pentru a păstra neutralitatea rețelei? Genul de rezistență la scară largă pe care avocații utilităților o solicită acum în cadrul unei noi bătălii pentru neutralitatea rețelei ar fi profund greșită și contraproductivă, în special dacă ar fi îndreptată către FCC și președintele Pai. După cum s-a menționat, agenția își bazează deciziile de reglementare pe o analiză economică și tehnică reală și nu pe o susținere, oricât de energică ar fi aceasta. Este adevărat că nu a fost întotdeauna așa, în special în ultimii ani, dar Pai s-a angajat să restabilească propria neutralitate a comisiei.
Ce pot și ar trebui să facă liderii de afaceri din interiorul și din afara ecosistemului de internet, totuși, este să încurajeze Congresul să acționeze o dată pentru totdeauna, protejând internetul deschis și păstrând în același timp un mediu de investiții esențial pentru extinderea și îmbunătățirea continuă a benzii largi. Este greu de imaginat că cineva ar putea fi în dezacord cu acest obiectiv sau cu o soluție de durată la o problemă care afectează de prea mult timp autoritățile de reglementare și industria deopotrivă.
Congresul și FCC lucrează deja pentru a determina cele mai eficiente măsuri atât pentru a anula reclasificarea de utilitate publică, cât și pentru a pune principiile neutralității rețelei pe un temei juridic solid o dată pentru totdeauna. Urmăriți acțiunile FCC și legislația revizuită care ar face exact acest lucru cândva în următoarele câteva luni.