A hálózatsemlegesség egy alapvető, de közismerten ingatag elv. Azt jelenti, hogy egy szélessávú internetszolgáltató nem blokkolhat, lassíthat vagy más módon igazságtalanul diszkriminálhat semmilyen weboldalt vagy online szolgáltatást. Annak ellenére, hogy egyszerű elképzelésről van szó, a hálózatsemlegességet nehéznek bizonyult átültetni az amerikai politikába. Kényelmetlenül helyezkedik el az internet rendkívül technikai felépítésének és a közigazgatási jog hasonlóan összetett elveinek metszéspontjában. Még a “hálózatsemlegesség” kifejezést sem egy mérnök, hanem egy jogi akadémikus alkotta meg 2003-ban.
Donald Trump megválasztása óta a hálózatsemlegesség közelgő megszűnése körüli retorika őrjöng. A Szövetségi Hírközlési Bizottság (FCC) újonnan kinevezett elnökének, Ajit Pai-nak minden egyes lépése a fogyasztóvédők kórusát generálja, akik a semlegesség halálát és “az általunk ismert internet végét” siratják. A vállalkozásokat és a fogyasztókat arra figyelmeztetik, hogy a republikánus törvényhozók egységesen arra törekszenek, hogy ne csak módosítsák az FCC 2015-ös nyílt internetrendeletét, hanem a lehető leghamarabb “megöljék”, “megsemmisítsék”, “lebontsák” vagy “eltöröljék” a nyílt internetet.
E kérdések feltárása érdekében összeállítottam néhányat a hálózatsemlegességgel és a 2015-ös rendelettel kapcsolatos legfontosabb kérdések közül, amely a szabályokat az 1930-as évek közüzemi jogára alapozta. Hogy egyértelmű legyen, egyetértek a Netflix vezérigazgatójával, Reed Hastingsszel, aki nemrég elismerte, hogy a hálózatsemlegesség elveit nem a szabályozás, hanem az erőteljes piaci erők szigorúan érvényesítették és továbbra is érvényesíteni fogják. Az én véleményem nagyon egyszerű: Az internet szabályozására tett legtöbb erőfeszítés hosszú távon – vagy ebben az esetben sokkal hamarabb – ront a helyzeten. Itt az internetszolgáltatók (ISP-k) közüzemmé alakítására irányuló törekvés sokkal rosszabb gyógymód, mint a probléma.
Kezdjük a kulcsszereplőkkel. Először is ott van az FCC, amely más, olykor egymással rivalizáló ügynökségekkel, köztük a Szövetségi Kereskedelmi Bizottsággal (FTC) együtt az internethasználat fő amerikai szabályozó szerveit képviseli. Ott van az elnök, aki kinevezi a bizottságok tagjait, és a kongresszus, amely kizárólag a törvényhozási hatáskörök átruházásáért felelős.
Aztán ott vannak az internetes ökoszisztéma vállalkozásai, amelyeket gyakran haszontalanul osztanak “szélső szolgáltatókra”, mint például a Google, a Facebook és a Netflix, és “infrastrukturális” szolgáltatókra, beleértve a mérnöki csoportokat, az internetszolgáltatókat és az internet gerincét támogató vállalatokat. (A megkülönböztetés egyre inkább értelmetlenné válik.) És mint más kérdések esetében is, vannak washingtoni székhelyű, a sajtóban rendszeresen idézett érdekvédelmi csoportok, amelyek közül sokan erős szabályozáspárti vagy szabályozásellenes elfogultsággal rendelkeznek.
A következőkben fontos megérteni a 2015-ös nyílt internetrendeletet. Ez egy Obama elnök által szorgalmazott FCC-szabály, amely az új hálózatsemlegességi szabályokat a régi közüzemi törvényekre alapozta, amelyek eredetileg a korábbi Bell telefonmonopólium szabályozására íródtak. A 2015-ös rendelet főként a versenyző magánhálózatokról a szélessávú hálózatok közüzemi kezelésére, vagyis az “átsorolásra” irányuló radikális politikai váltással foglalkozott, a hálózatsemlegesség érvényesítésére vonatkozó hatáskör csupán mellékhatás volt.
A rendelet 2015 elején 3-2 arányban, a pártok szavazatai alapján került elfogadásra. (Pai egyike volt azoknak a biztosoknak, akik ellene szavaztak. Erről később.) Akkoriban a pártolók az átminősítést a hálózatsemlegesség szükséges alapjaként üdvözölték. A maguktól a hálózatsemlegességi szabályoktól független átminősítés azonban kevésbé volt népszerű a szélessávú szolgáltatók körében, akik a vezető internetes mérnöki csoportokkal és olyan vállalatokkal együtt, mint a Google és a Netflix, attól tartottak, hogy az FCC a magának adott széleskörű közhasznúsági hatásköröket az internet szabályozására fogja használni, jóval a hálózatsemlegesség érvényesítésén túl.
Ha az FCC vagy a Kongresszus felülvizsgálja vagy akár vissza is vonja a közhasznúsági rendeletet, az nem jelenti a hálózatsemlegesség végét? Nem. A nyílt internet elvei (ahogy az FCC mindig is nevezte a hálózatsemlegességet) már jóval a 2015-ös rendelet előtt léteztek. Amikor 2010-ben egy bíróság megállapította, hogy az FCC-nek nincs hatásköre ezek érvényesítésére, az ügynökség szabályokká formálta azokat. Ugyanez a bíróság azonban 2014-ben elutasította ezt a törekvést, és arra a következtetésre jutott, hogy az ügynökség nem azonosította a kongresszusból származó jogi felhatalmazás forrását, ami a 2015-ös végzést előidézte.
A kereskedelmi internet történetének nagy részében tehát soha nem voltak hivatalos hálózatsemlegességi szabályok. Mégis, egy évtizednyi, nagyrészt az FCC-n belüli civakodás során az FCC csak egyszer azonosította az alapelvek olyan megsértését, amelyet a szabályok bármely változata tiltott volna.
Ez nagyrészt azért lehet, mert a hálózatsemlegesség által tiltott magatartásformák még az FCC nélkül is vagy kontraproduktívak a szélessávú szolgáltatók számára, vagy már a Szövetségi Kereskedelmi Bizottság által aktívan érvényesített versenyellenes törvények értelmében is illegálisak.
Ha az FTC már eddig is az internet “zsaruja volt”, miért kell az FCC-nek is szabályoznia? A hálózatsemlegességgel kapcsolatos küzdelem részben mindig is egy ügynökségek közötti hatalmi harc volt, mivel az FTC és az FCC egyaránt elszántan próbált új jelentőséget szerezni a kialakulóban lévő internetes ökoszisztémában. A szélessáv közüzemmé való átminősítésének egyik (talán) nem szándékolt következménye azonban az, hogy az FCC kifejezetten elvágta az FTC hatáskörét, amely nem felügyelheti a közműveket. Az átminősítés visszavonása, de a hálózatsemlegességi szabályok megőrzése – amit most az FCC és a Kongresszus is fontolgat – mindkét ügynökség felügyeletét visszaállítaná.
De az internet “létfontosságú szolgáltatás”, nem igaz? Miért ne lehetne közüzemi szolgáltatás? Kétségtelen, hogy szélessávú infrastruktúránk a gazdasági növekedés és termelékenység vezető forrásaként kritikus fontosságúvá vált az üzleti élet és a fogyasztók számára egyaránt. A “közüzemi szolgáltatás” jogi minősítés azonban több, mint e fontosság elismerése. A közgazdászok már több mint egy évszázada figyelmeztetnek arra, hogy az infrastruktúra kvázi állami monopóliumként való kezelése csak a legvégső megoldás lehet a súlyos piaci hiányosságok leküzdésére.
Ez azért van, mert a közüzemi kezelésnek magas ára van. Egy monopólium vagy önkormányzati közmű definíció szerint nem versenyez senkivel, így nem ösztönzi a beruházásokat, az innovációt, az ügyfélszolgálatot és a karbantartást. A legtöbb amerikai áram-, víz- és tömegközlekedési rendszer szomorú állapota fájdalmasan illusztrálja ezt a pontot.
Ehhez képest a magánbefektetők az elmúlt 20 évben közel 1,5 billió dollárt költöttek versengő vezetékes és mobil szélessávú hálózatokra, és készen állnak arra, hogy felgyorsítsák erőfeszítéseiket, ha a közüzemi besorolást visszavonják. Bár a vidéki és hegyvidéki régiókban élő fogyasztók talán még nem rendelkeznek a leggyorsabb sebességgel, és ellentétben azzal, amit a közüzemi besorolás hívei állítanak, az Egyesült Államok szélessávú kiépítését és árazását a világ nagy része irigyli.
Ha tehát a közüzemi besorolás visszavonásra kerül, hogyan marad meg a hálózatsemlegesség? Több lehetőség is van. Az FCC például felülvizsgálhatná a 2015-ös rendeletet egy 2014-es bírósági döntés mentén, amelyet kezdetben még Tom Wheeler, az FCC korábbi elnöke is “útitervként” emlegetett – bár ez csak a következő kormányzatig halasztaná az átminősítés lehetőségét. A következetlenség visszavetné az üzleti beruházásokat, amit senki sem akar.
A jobb megoldás az lenne, ha a hálózatsemlegességi szabályokat szövetségi törvénybe foglalnák. És pontosan ezt javasolták a képviselőházi és szenátusi republikánusok 2014 végén. A kongresszus kereskedelmi bizottságainak elnökei az FCC felügyelete mellett közösen nyújtottak be egy olyan törvényjavaslatot, amely még az FCC 2010-es erőfeszítései során jóváhagyott szabályoknál is sokkal erősebb hálózatsemlegességi szabályokat kodifikált. A republikánus törvényjavaslat például előzetesen megtiltotta volna az internetszolgáltatóknak, hogy blokkolják a weboldalakat, lassítsák a forgalmat, vagy fizetős szolgáltatásként elsőbbséget biztosítsanak a tartalmaknak (úgynevezett “gyors sávok”).
A törvényjavaslat azt is egyértelművé tette, hogy a Kongresszus soha nem akarta, hogy az FCC-nek mérlegelési jogköre legyen a szélessáv közüzemmé alakítására, és ezáltal tarifaszabályozás és egyéb mikromenedzselés alá vonja azt. Mivel azonban a demokraták arra számítottak, hogy a 2016-os választásokon megnyerik a Fehér Házat, nem mutattak érdeklődést a törvényjavaslat iránt, bízva abban, hogy a Hillary Clinton által kiválasztott személy által vezetett FCC támogatni fogja a 2015-ös rendeletet. Még Trump megválasztása óta is világossá tették a republikánusok, hogy egy esetleges kétpárti kompromisszum ebben a kérdésben még mindig az asztalon van.”
A szélessávú internetszolgáltatók soha nem fognak belemenni egy ilyen törvénybe, ugye? De igen. Az internetszolgáltatók ugyanolyan elégedetlenek a hálózatsemlegesség körüli végtelen bizonytalansággal, mint bárki más, és támogatják az állandó jogalkotási megoldást. Bár egyes szolgáltatók a múltban kifogásolták egyes szabályok konkrét megfogalmazását, a hálózatsemlegesség ellen nem tiltakoznak. Sőt, közel két évtizeden át gyakorolták azt, amikor az FCC nem rendelkezett olyan szabályokkal, amelyek erre kötelezték volna őket.
A Verizon volt valójában az egyetlen szélessávú szolgáltató, amely megtámadta a szabályok 2010-es változatát, és akkor is csak nagyon technikai jogi alapon. A 2015-ös közhasznúsági rendelettel kapcsolatos folyamatban lévő peres eljárásokban más internetszolgáltatók az átminősítés tartalmát és folyamatát támadták meg, de magukat a szabályokat nem.
A Verizon, amelynek üzleti modellje 2010 óta jelentősen megváltozott, most a 2015-ös rendelet olyan aspektusait támogatja, amelyekkel még néhány érdekvédelmi csoport is vitatkozott. A Comcastra és az AT&T-re pedig továbbra is vonatkoznak a szabályok kissé eltérő változatai, függetlenül attól, hogy mi történik a 2015-ös végzéssel, mivel a közelmúltbeli fúziók feltételeként vállalták azokat.
Ez visszavezet minket Trump elnökhöz: Nem azt ígérte, hogy megszünteti a hálózatsemlegességet? Nem egészen. Néhányan egyetlen 2014-es tweetet ragadnak meg, még mielőtt Trump jelölt lett volna, amelyben a hálózatsemlegességet Obama elnök “felülről lefelé irányuló hatalomátvételének” nevezte. Ez a megjegyzés (az egyetlen tudomásom szerint a témával kapcsolatos megjegyzése) egy nappal azután a Fehér Ház követelése után hangzott el, amely a 2015-ös átsoroláshoz vezetett – Trump tiltakozásának tényleges forrása. Azóta semmit sem mondott.
A legjobb esetben is, Trump álláspontja (és érdeklődése) a hálózatsemlegességgel kapcsolatban nem egyértelmű. És mivel most Pai-t nevezte ki az FCC új elnökévé, Trumpnak kevés közvetlen befolyása van a Bizottságra, amely a törvény szerint független szakértői ügynökségként működik. Pai, aki szakmai életének nagy részét az FCC-vel töltötte, már most azon dolgozik, hogy javítsa az ügynökség átláthatóságát és kiszámíthatóságát.
De Pai elnök a hálózatsemlegesség “ellensége”, nem igaz? Pai határozottan ellenezte az internet közüzemmé való átminősítését, de mindig is a hálózatsemlegesség elveinek támogatója volt. Mielőtt és amióta elnök lett, Pai többször is ígéretet tett arra, hogy megvédi a hálózatsemlegesség alapgondolatait, köztük – ahogy ő fogalmaz – “a jogszerű tartalomhoz való hozzáférés szabadságát, az alkalmazások használatának szabadságát, a személyes eszközök hálózathoz való csatlakoztatásának szabadságát és a szolgáltatási tervekkel kapcsolatos információk megszerzésének szabadságát.”
Pai gyakran idézett 2016-os ígéretének, miszerint az FCC elavult szabályozásait “gyomirtóval” kezeli, semmi köze a hálózatsemlegességhez, és valójában Obama és Clinton elnökök több, Obama és Clinton által kiadott rendeletét idézte, amelyekben az ügynökségek vezetőit arra kötelezték, hogy vonják vissza a hatályban maradt elavult szövetségi szabályokat.
Pai ugyan a 2015-ös rendelet ellen szavazott, de különvéleménye szinte teljes egészében a közüzemi átminősítés jogi és gazdasági kockázatainak szólt, valamint annak a szabálytalan eljárásnak, amellyel az ügynökség a Fehér Ház tervét Wheeler eredeti “útitervével” helyettesítette.”
Nem támaszkodnak a hálózatsemlegességre az olyan edge szolgáltatók, mint a Google és a Netflix, valamint az induló vállalkozások? A szélessávú szolgáltatók kiterjesztett közüzemi szabályozásának hívei azzal vannak elfoglalva, hogy a 2015-ös rendelet bármilyen módosítására vonatkozóan a legrosszabb forgatókönyveket idézzék fel, ragaszkodva például ahhoz, hogy az internetszolgáltatók azonnal elkezdenek külön díjakat felszámítani a tartalomszolgáltatóknak, például a Google-nek és a Netflixnek, hogy információkat juttassanak el előfizetőiknek, és más módon megsemmisítik az egyenlő versenyfeltételeket, amelyek révén a fogyasztók hozzáférhetnek az internetes szolgáltatásokhoz.
Az ilyen előrejelzések azonban szándékosan figyelmen kívül hagyják a technikai, üzleti és jogi realitásokat, amelyek valószínűtlenné, ha nem lehetetlenné teszik az ilyen díjakat. Egyrészt az elmúlt két évtizedben, amely alatt nem voltak érvényben hálózatsemlegességi szabályok, az internetszolgáltatók soha nem találtak üzleti indokot a nyílt internet kiszorítására. Ez részben a mobilszolgáltatók, illetve egyre inkább a mobil és vezetékes internetszolgáltatók közötti erős versenykényszer eredménye. A szélessávú hálózatokban a tartalomszolgáltatóknak van befolyása az internetszolgáltatókra, és nem fordítva, amint azt a Netflix nemrégiben elismerte, amikor félresöpörte a hálózatsemlegességi szabályok “gyengítésével” kapcsolatos aggodalmakat.
Ez lehet az oka annak, hogy sem a Google, sem a Netflix nem tartotta jó ötletnek a közüzemi átminősítést. Eric Schmidt, a Google korábbi vezérigazgatója annak idején ellene érvelt, mondván, hogy aggódik amiatt, hogy az átminősítés azt jelenti, hogy “rengeteg dolgot kezdenek el szabályozni az interneten”, és ezt az aggodalmat az Internet Society és más pártatlan műszaki csoportok is osztják. A Netflix, felismerve, hogy a szélessávra vonatkozó közüzemi szabályozás egy nap a saját, nem semleges magatartására is kiterjedhet, a 2015-ös rendelet elfogadása után újragondolta saját érdekérvényesítését.
A gyakran félreértett pont az, hogy a Netflix késői beavatkozása a 2015-ös rendeletért folytatott küzdelemben nem arról szólt, hogy elkerülje a tartalma utolsó mérföldön történő kézbesítésének jövőbeli díjait. A vállalat ehelyett azt kérte az FCC-től, hogy írja elő az ingyenes összekapcsolást nagykereskedelmi forgalmi partnerei és az internetszolgáltatók létesítményeibe ágyazott saját tartalomszolgáltatói hálózatai számára – amit a vállalat félreérthetően “erős” hálózatsemlegességnek nevezett.
A Netflix forgalmának az internetszolgáltatók általi “fojtogatásáról” szóló állítások ellenére a Netflix forgalmának 2014-es lassulásairól (amelyek a komikus John Oliver híres, a kérdésről szóló szónoklatát követően különös figyelmet kaptak) kiderült, hogy a Netflix egyik saját tranzitszolgáltatójának hibája volt. A tranzitszolgáltató túlterhelt volt, és csúcsidőben csökkentette a szolgáltatást a nagykereskedelmi ügyfelek, például a Netflix számára, anélkül, hogy erről bárkinek is szólt volna. A Netflix valójában a piaci ár alatt fizet az összekapcsolásért – a költségek olyan csekélyek, hogy még a pénzügyi kimutatásokban sem jelennek meg.
Az FCC 2015-ös rendeletében elutasította a “semlegesség” kiterjesztését a hálózat magjára, és a Netflix hamar elvesztette érdeklődését a vita iránt.
Az üzleti vezetőknek be kellene avatkozniuk a hálózatsemlegesség megőrzése érdekében? Az a fajta teljes körű ellenállás, amelyre a közüzemi érdekvédők most felszólítanak egy megújult hálózatsemlegességi harcban, mélyen elhibázott és kontraproduktív lenne, különösen, ha az FCC és Pai elnök ellen irányulna. Mint említettük, az ügynökség szabályozási döntéseit tényleges gazdasági és műszaki elemzésekre alapozza, nem pedig bármilyen lelkes érdekérvényesítésre. Igaz, ez nem mindig volt így, különösen az elmúlt néhány évben, de Pai elkötelezte magát a bizottság saját semlegességének helyreállítása mellett.
Az internetes ökoszisztémán belüli és kívüli üzleti vezetők azonban azt tehetik és kellene tenniük, hogy arra ösztönzik a kongresszust, hogy egyszer és mindenkorra cselekedjen, megvédve a nyílt internetet, miközben megőrzi a szélessáv folyamatos bővítéséhez és fejlesztéséhez elengedhetetlen befektetési környezetet. Nehéz elképzelni, hogy bárki is egyetértene ezzel a céllal, vagy egy olyan probléma tartós megoldásával, amely túl sokáig gyötörte a szabályozó hatóságokat és az iparágat egyaránt.
A kongresszus és az FCC már dolgozik azon, hogy meghatározza a leghatékonyabb lépéseket mind a közüzemi átminősítés visszavonására, mind a hálózatsemlegesség elveinek egyszer s mindenkorra szilárd jogi alapokra helyezésére. Várják az FCC intézkedéseit és a felülvizsgált jogszabályokat, amelyek valamikor az elkövetkező hónapokban pontosan ezt tennék.