>A neutralidade da Rede é um princípio básico, mas notoriamente espontâneo. Significa que um provedor de internet de banda larga não deve bloquear, diminuir a velocidade ou discriminar injustamente qualquer site ou serviço online. Apesar de ser uma idéia simples, a neutralidade da rede tem se mostrado difícil de traduzir em política dos EUA. Ela se situa desconfortavelmente na intersecção de uma arquitetura de internet altamente técnica e princípios igualmente complexos de direito administrativo. Até mesmo o termo “net neutrality” foi cunhado não por um engenheiro, mas por um acadêmico jurídico, em 2003.
Desde a eleição de Donald Trump, a retórica em torno da iminente morte da neutralidade da rede tem sido frenética. Cada movimento do recém-nomeado presidente da Comissão Federal de Comunicações (FCC) Ajit Pai gera um coro de defensores do consumidor lamentando a morte da neutralidade e o “fim da internet como a conhecemos”. Empresas e consumidores estão sendo advertidos de que os legisladores republicanos estão unidos em sua determinação de não apenas modificar a Ordem da Internet Aberta de 2015 da FCC, mas de “matar”, “destruir”, “desmantelar” ou “abolir” a Internet aberta, o mais rápido possível.
No interesse de explorar essas questões, compilei algumas das questões mais importantes sobre a neutralidade da rede e a ordem de 2015, que fundamentou as regras da lei de utilidade pública da década de 1930. Para ser claro, concordo com o CEO da Netflix, Reed Hastings, que recentemente reconheceu que os princípios da neutralidade da rede foram e continuarão a ser rigorosamente aplicados, não por regulamentação, mas por poderosas forças de mercado. A minha opinião é bastante simples: A maioria dos esforços para regular a Internet piora as coisas a longo prazo – ou, neste caso, muito mais cedo. Aqui, o esforço para transformar os Provedores de Serviços de Internet (ISPs) em utilitários é uma cura muito pior do que o problema.
Comecemos com os principais atores. Primeiro, há a FCC, que junto com outras agências, às vezes rivais, incluindo a Federal Trade Commission (FTC), representa os principais órgãos reguladores dos EUA para o uso da Internet. Há o presidente, que nomeia os membros das Comissões, e o Congresso, que é o único responsável por delegar a eles a autoridade legislativa.
Então, há os negócios no ecossistema da internet, muitas vezes divididos de forma inútil em “provedores de ponta”, como Google, Facebook e Netflix, e provedores de “infraestrutura”, incluindo grupos de engenharia, ISPs e empresas que apóiam a espinha dorsal da internet. (Cada vez mais, a distinção não tem sentido.) E, como em outras questões, existem grupos de advocacia baseados em D.C., regularmente citados na imprensa, muitos dos quais com fortes preconceitos pró- ou anti-regulamentares.
Próximo, é importante entender o Pedido Aberto de Internet 2015. Esta é uma regra da FCC, defendida pelo presidente Obama, que baseou as novas regras de neutralidade da rede em antigas leis de utilidade pública originalmente escritas para regular o antigo monopólio telefônico Bell. A ordem de 2015 abordou principalmente uma mudança radical de política de redes privadas concorrentes para o tratamento de serviços públicos de banda larga, ou “reclassificação”, sendo a autoridade para impor a neutralidade da rede um mero efeito colateral.
A ordem foi aprovada, no início de 2015, por uma votação de 3-2 na linha do partido. (Pai foi um dos comissários que votaram contra. Mais sobre isso mais tarde.) Na época, os defensores saudaram a reclassificação como uma base necessária para a neutralidade da rede. Mas a reclassificação, separada das próprias regras de neutralidade da rede, era menos popular entre os provedores de banda larga, que, juntamente com os principais grupos de engenharia de internet e empresas como Google e Netflix, estavam preocupados que a FCC usasse os amplos poderes de utilidade pública que ela própria concedeu para regular a internet muito além de impor a neutralidade da rede.
Se a FCC ou o Congresso revisar ou mesmo reverter a ordem de utilidade pública, não será esse o fim da neutralidade da rede? Não. Os princípios da Internet Aberta (como a FCC sempre se referiu à neutralidade da rede) são muito anteriores à Ordem de 2015. Quando um tribunal constatou em 2010 que a FCC não tinha autoridade para aplicá-los, a agência os formalizou como regras. O mesmo tribunal rejeitou esse esforço em 2014, porém, concluindo que a agência não havia identificado uma fonte de autoridade legal do Congresso, precipitando a Portaria de 2015.
Assim, durante a maior parte da história da internet comercial, nunca houve regras formais de neutralidade da rede. Ainda assim, durante uma década de disputas em grande parte dentro da rede, a FCC só uma vez identificou uma violação dos princípios que poderiam ter sido barrados por qualquer versão de suas regras.
Isso pode ser em grande parte porque, mesmo sem a FCC, os tipos de comportamento proibidos pela neutralidade da rede são contraproducentes para os provedores de banda larga ou já são ilegais sob leis anticoncorrenciais aplicadas ativamente pela Comissão Federal de Comércio.
Se a FTC já era a “polícia na batida” da internet, por que a FCC também precisa regular? Em parte, a luta pela neutralidade da rede sempre foi uma luta de poder inter-agências, com a FTC e a FCC cada uma determinada a estabelecer uma nova relevância no ecossistema emergente da internet. Uma consequência (talvez) não intencional, no entanto, da reclassificação da banda larga como serviço público é que a FCC cortou explicitamente a jurisdição da FTC, que não pode supervisionar os serviços públicos. Reverter a reclassificação, mas preservar as regras de neutralidade da rede – uma ação agora sendo considerada na FCC e no Congresso – restauraria a supervisão de ambas as agências.
Mas a internet é um “serviço vital”, não é mesmo? Por que não deveria ser uma utilidade? Sem dúvida, nossa infra-estrutura de banda larga se tornou crítica tanto para as empresas quanto para os consumidores como uma das principais fontes de crescimento econômico e produtividade. Mas a designação legal de um “serviço público” é mais do que apenas um reconhecimento dessa importância. Por mais de um século, os economistas há muito advertem que tratar a infraestrutura como um quase monopólio público só deve ser considerado um último recurso para superar as graves falhas do mercado.
Isso porque o tratamento de serviços públicos tem um custo alto. Um monopólio ou utilidade pública municipal, por definição, não compete com ninguém, eliminando incentivos para investimento, inovação, atendimento ao cliente e manutenção. O triste estado da maioria dos sistemas de energia, água e trânsito em massa dos EUA ilustra dolorosamente esse ponto.
Em comparação, os investidores privados gastaram quase US$ 1,5 trilhão em redes concorrentes de banda larga móvel e com fio nos últimos 20 anos, e estão prontos para acelerar seus esforços se a classificação das concessionárias de serviços públicos for desfeita. Embora os consumidores em regiões rurais e montanhosas ainda não tenham as velocidades mais rápidas, e ao contrário do que os defensores das concessionárias de serviços públicos afirmam, a implantação e o preço da banda larga nos EUA é a inveja de grande parte do resto do mundo.
Então, se a ordem de serviços públicos for revertida, como a neutralidade da rede será preservada? Há várias opções. A FCC poderia, por exemplo, rever a ordem de 2015 na linha de uma decisão judicial de 2014 que até mesmo o ex-presidente da FCC, Tom Wheeler, inicialmente referido como seu “roteiro” – embora isso só adiasse a possibilidade de reclassificação até a próxima administração. A inconsistência iria deprimir o investimento empresarial, que ninguém quer.
A melhor solução seria tornar as regras de neutralidade da rede uma questão de direito federal. E isso é exatamente o que a Câmara e os republicanos do Senado propuseram no final de 2014. Os presidentes dos comitês de comércio do Congresso, com supervisão da FCC, apresentaram em conjunto um projeto de lei que codificou regras de neutralidade da rede muito mais fortes até mesmo do que as aprovadas pela FCC em seu esforço de 2010. O projeto de lei republicano, por exemplo, teria banido preemptivamente os ISPs de bloquear sites, retardar o tráfego ou oferecer priorização de conteúdo como um serviço pago (as chamadas “faixas rápidas”).
Esse projeto de lei também deixou claro que o Congresso nunca pretendeu que a FCC tivesse a discricionariedade de transformar a banda larga em um serviço de utilidade pública à vontade e, ao fazê-lo, sujeitá-la à regulamentação de tarifas e outros microgestão. Mas como os democratas esperavam ganhar a Casa Branca nas eleições de 2016, eles não mostraram interesse no projeto, confiantes de que uma FCC presidida por alguém escolhido por Hillary Clinton apoiaria a Ordem de 2015. Mesmo desde a eleição de Trump, os republicanos deixaram claro que um potencial compromisso bipartidário sobre este assunto ainda está na mesa.
Os ISPs de banda larga nunca concordarão com tal lei, pois não? Eles vão. Os ISPs estão tão insatisfeitos com a incerteza infinita em torno da neutralidade da rede quanto qualquer um, e apoiam uma solução legislativa permanente. Embora alguns provedores tenham se oposto à formulação particular de algumas das regras no passado, eles não se opõem à neutralidade da rede. Na verdade, eles a praticaram durante quase duas décadas, quando a FCC não tinha regras que exigissem isso.
Verizon foi na verdade o único provedor de banda larga a desafiar a versão 2010 das regras, e então apenas com base em fundamentos jurídicos muito técnicos. No litígio em curso sobre a Ordem de Utilidade Pública de 2015, outros ISPs contestaram a substância e o processo de reclassificação, mas, novamente, não as regras em si.
Verizon, cujo modelo de negócios mudou substancialmente desde 2010, agora apóia aspectos da Ordem de 2015 com os quais até mesmo alguns dos grupos de advocacia contestaram. E tanto a Comcast como a AT&T continuam sujeitas a versões ligeiramente diferentes das regras, independentemente do que aconteça à Ordem de 2015, tendo-se comprometido com elas como condições para fusões recentes.
Isto leva-nos de volta ao Presidente Trump: Ele não prometeu acabar com a neutralidade da rede? Não exatamente. Algumas pessoas estão se apoderando de um único tweet de 2014, antes mesmo de Trump ser um candidato, no qual ele se referiu à neutralidade da rede como a “tomada de poder do presidente Obama de cima para baixo”. Esse comentário (o único de que tenho conhecimento sobre o assunto) veio no dia seguinte a uma exigência da Casa Branca que levou à reclassificação de 2015 – a verdadeira fonte da objecção de Trump. Desde então, ele não disse nada.
Na melhor das hipóteses, a posição de Trump sobre (e o interesse em) neutralidade líquida não é clara. E tendo agora nomeado Pai como o novo presidente da FCC, Trump tem pouca influência direta sobre a Comissão que, por lei, opera como uma agência especializada independente. Pai, que tem estado envolvido com a FCC a maior parte de sua vida profissional, já está trabalhando para melhorar a transparência e previsibilidade da agência.
Mas o Presidente Pai é um “inimigo” da neutralidade da rede, não é? Pai se opôs fortemente à reclassificação da internet como utilidade, mas ele sempre foi um defensor dos princípios da neutralidade da rede. Antes e desde que se tornou presidente, Pai se comprometeu repetidamente a proteger as idéias centrais por trás da neutralidade da rede, incluindo, como ele as descreve, “A liberdade de acessar conteúdo legal, a liberdade de usar aplicativos, a liberdade de anexar dispositivos pessoais à rede e a liberdade de obter informações sobre planos de serviço”.”
Uma promessa frequentemente mal citada de 2016, feita por Pai, de levar um “wacker de erva daninha” a regulamentos FCC desatualizados, não teve nada a ver com a neutralidade da rede e, na verdade, ecoou várias ordens executivas emitidas pelos presidentes Obama e Clinton, exigindo que os chefes de agência retirassem regras federais obsoletas que permanecem nos livros.
Pai votou contra a Ordem de 2015, mas sua discordância foi quase inteiramente dedicada aos riscos legais e econômicos da reclassificação dos serviços públicos, bem como ao processo irregular pelo qual a agência substituiu o plano da Casa Branca pelo “roadmap” original de Wheeler.”
Não será que fornecedores como Google e Netflix, bem como start-ups, confiam na neutralidade da rede? Os defensores da expansão da regulamentação de serviços públicos dos provedores de banda larga estão ocupados a conjugar os piores cenários para qualquer mudança na Ordem de 2015, insistindo, por exemplo, que os provedores de conteúdo, como o Google e a Netflix, comecem imediatamente a cobrar taxas especiais para fornecer informações aos seus assinantes e, de outra forma, destruir o campo de igualdade pelo qual os serviços de internet podem ser acessados pelos consumidores.
Estas previsões ignoram intencionalmente as realidades técnicas, comerciais e legais, no entanto, que tornam tais taxas improváveis, se não impossíveis. Por um lado, nas últimas duas décadas, durante as quais não existiam regras de neutralidade da rede, os ISPs nunca encontraram um caso de negócios para espremer a Internet Aberta. Em parte, isso é o resultado de uma intensa pressão competitiva entre provedores móveis e, cada vez mais, entre provedores móveis e com fio. Em banda larga, são os provedores de conteúdo que têm vantagem sobre os ISPs e não o contrário, como a Netflix reconheceu recentemente ao deixar de lado a preocupação com qualquer “enfraquecimento” das regras de neutralidade da rede.
Esse pode ser o motivo pelo qual nem o Google nem a Netflix acharam que a reclassificação do serviço público era uma boa idéia. O antigo CEO do Google Eric Schmidt argumentou contra ela na época, dizendo estar preocupado que a reclassificação significava “começar a regular um monte de coisas na Internet”, uma preocupação compartilhada pela Internet Society e outros grupos de engenharia não partidários. A Netflix, reconhecendo que a regulamentação dos serviços públicos de banda larga poderia algum dia se estender à sua própria conduta não neutra, reconsiderou sua própria defesa após a aprovação da Ordem de 2015.
Um ponto frequentemente mal compreendido é que a intervenção da Netflix no final da luta sobre a Ordem de 2015 não se tratava de evitar futuras taxas para a entrega de seu conteúdo nos últimos quilómetros. Em vez disso, a empresa pediu à FCC que mandasse interconexão livre para seus parceiros de tráfego atacadista e suas próprias redes de entrega de conteúdo embutidas em todas as instalações dos ISPs – algo que a empresa chamou confusamente de neutralidade “forte” da rede.
Embora a empresa afirme que o tráfego da Netflix estava sendo “estrangulado” pelos ISPs, a lentidão no tráfego da Netflix em 2014 (que ganhou atenção extra após a famosa reclamação do comediante John Oliver sobre o assunto) acabou sendo culpa de um dos próprios provedores de trânsito da Netflix. O fornecedor de trânsito estava acima da capacidade e tinha reduzido o serviço em horários de pico para clientes grossistas, como a Netflix, sem dizer a ninguém. A Netflix realmente paga abaixo das taxas de mercado pela interconexão – custos tão pequenos que nem aparecem nas demonstrações financeiras.
A FCC recusou-se a estender a “neutralidade” ao núcleo da rede em seu pedido de 2015, e a Netflix rapidamente perdeu o interesse no debate.
Os líderes empresariais deveriam intervir para preservar a neutralidade da rede? O tipo de resistência em larga escala que os defensores dos serviços públicos estão agora pedindo em uma renovada batalha pela neutralidade da rede seria profundamente desencaminhado e contraproducente, especialmente se dirigido à FCC e ao Presidente Pai. Como observado, a agência baseia suas decisões regulatórias em análises econômicas e técnicas reais e não em advocacia, por mais espirituosa que seja. É verdade que nem sempre foi assim, particularmente nos últimos anos, mas Pai se comprometeu a restaurar a própria neutralidade da comissão.
O que os líderes empresariais dentro e fora do ecossistema da internet podem e devem fazer, no entanto, é encorajar o Congresso a agir de uma vez por todas, protegendo a internet aberta e preservando um ambiente de investimento essencial para a expansão e melhoria contínua da banda larga. É difícil imaginar alguém discordando desse objetivo, ou de uma solução duradoura para um problema que tem atormentado reguladores e indústrias por muito tempo.
O Congresso e a FCC já estão trabalhando para determinar os passos mais eficazes tanto para desfazer a reclassificação do serviço público quanto para colocar os princípios de neutralidade da rede em bases legais sólidas de uma vez por todas. Fique atento à ação da FCC e à legislação revisada que faria exatamente isso em algum momento nos próximos meses.